省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》《湖南省大气污染防治条例》《湖南省重污染天气防治若干规定》实施情况的报告

省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》《湖南省大气污染防治条例》《湖南省重污染天气防治若干规定》实施情况的报告

——2024年9月23日在省十四届人大常委会第十二次会议上

省人大常委会副主任 张剑飞

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会“法治护航高质量发展三年行动”和“法治护绿人大行”总体安排，7至9月，省人大常委会开展了《中华人民共和国大气污染防治法》《湖南省大气污染防治条例》《湖南省重污染天气防治若干规定》（以下简称“一法一条例一规定”）实施情况检查，同时兼顾水、土壤污染防治和突出生态环境问题整改情况检查。省人大常委会党组书记、副主任乌兰担任组长，8名常委会主任会议和党组成员分别带队赴14个市州开展检查。现将检查情况报告如下：

这次执法检查有四个突出特点：一是坚持宣讲党的二十届三中全会精神和执法检查相结合。检查组所到之处带头宣讲三中全会精神，引导各方面以实际行动落实党中央关于深化生态文明体制改革决策部署。二是突出问题导向。重点检查4个方面28个重点条款实施情况，8个检查小组共发现共性问题和具体问题435个。三是实现执法检查全覆盖。全省四级人大同步开展执法检查，首次组织五级人大代表进代表联络站参加“法治护绿人大行”，共有3.6万名代表进站履职。四是创新检查方式。举办学法讲法专题讲座，开展法律问卷调查，组织调研生态环境卫片图斑与监测网络建设情况。坚持明查暗访，检查市县部门单位135个、走访企业和现场286家。

总体看，省人民政府及有关部门坚决贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于湖南工作的重要讲话和重要指示批示精神，认真贯彻“一法一条例一规定”，突出十大重点领域，抓好八大攻坚工程，全省生态环境质量总体改善，人民群众的获得感幸福感明显增强。但是，我省在2023年中央污染防治攻坚战成效考核中排名靠后，大气污染物排放量处于高位，重污染天气频发，重点领域、重点时段污染问题突出，对标中央要求、群众期盼和“提档进位”目标有差距，法律法规实施存在薄弱环节和突出问题。

一、存在的主要问题

（一）执法主体用法普法不到位。一些执法部门的同志对法律法规不熟悉，学法懂法用法存在较大差距。“谁执法谁普法”的职责落实不到位，普法宣传的广度和深度不够。从这次执法人员参加“一法一条例一规定”法律问卷调查的成绩看，60分以下的近30%，郴州、永州、邵阳的平均分不足60分。暗访发现，80%的涉气重点企业、污水处理厂不知道去年省里出台了重污染天气防治若干规定、城镇污水管网建设运行管理若干规定。

（二）政府法定职责落实有差距。一是空气质量改善责任履行不够有力。“法”第3条、“条例”第2条规定政府对大气环境质量负责，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。2022年优良天数比例未达到国家下达指标；2023年，PM2.5浓度和重污染天数两项指标均未完成国家年度考核目标，益阳、娄底、衡阳三市PM2.5浓度和重污染天数均有反弹，环境空气质量下降；14个市州所在城市仅有4个市州达到国家二级标准，同比减少4个；在中央污染防治攻坚战成效考核中大气污染防治工作扣分率高达87%，导致退档退位。二是重污染天气应对不够有力。“法”第六章、“规定”第5条对重污染天气应对有规定。但大气污染分析不经常、监测不实时、应急不响应的情况仍然存在，县一级对成因分析、预报预警、应急响应的法定措施几乎没有落实。三是产业结构偏重、能源结构偏煤、交通运输结构偏公路的特征仍然比较突出。“法”第2、32、50条、“条例”第8、17条规定优化产业结构和布局，调整能源、交通结构，减少大气污染物排放。但六大高耗能行业增加值占规工比重为31.3%，煤炭消费占比偏高，天然气消费占比较低，公路运输量占比高于全国平均占比，铁路运输量占比较低。四是监管责任落实不够有力。“法”第5条、“条例”第2、3条对部门监管责任做出规定，但实施有差距。生态环境、住建、交通运输、农业农村、公安等负有大气污染防治监管职责的部门，在职能交叉领域的权责边界没有彻底厘清，“三管三必须”要求没有落实到位，一些部门监管执法走过场，对违法违规行为不敢动真碰硬，尤其是对市政工程、国有企业和当地的利税大户搞“绿灯”通行。五是机动车、扬尘、秸秆露天焚烧等重点领域管控不够有力。“法”第4章第3节、“条例”第16至21条、“规定”第7、8条对机动车大气污染防治作了规定。全省机动车保有量为1424.9万辆，但新能源车保有量只有72.6万辆，而柴油货车保有量达83.6万辆（国三及以下还有13.9万辆），机动车排放污染成为大气污染的主要来源。“法”第69至72条对建设施工单位的防尘措施作出了严格规定。但一些建筑、拆迁、市政道路以及产业园区“三通一平”施工项目扬尘污染问题仍然突出，暗访的30个项目有14个没有落实“六个百分百”扬尘管控措施，如张家界慈利县零龙公路旁一处山体进行砂石采挖及筛选作业时，没有采取任何抑尘除尘措施；岳阳胥家桥物流园旁边路网建设没有透水铺装或者覆盖，裸露地面没有设置防尘网。“条例”第25条规定政府应当划定区域，禁止露天焚烧秸秆。除常德市今年8月底划定了区域外，其余的市州、县市区均还没有完成区域划定工作，大部分县级政府没有按照“法”第76条要求建立秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务体系，秸秆离田利用率低，绝大部分秸秆直接还田或一烧了之。“法”82条、条例“28条”对燃放烟花爆竹有明确规定，但部分市、县焚烧垃圾、随意燃放烟花爆竹屡禁不止。邵阳在节假日和红白喜事燃放烟花爆竹的习俗比较浓厚，特别在春节期间尤其严重。

（三）企业主体责任落实有待加强。“一法一条例一规定”共36个条款对企业事业单位和其他生产经营者的主体责任作了规定，但落实有差距。一是部分企业违法排污问题比较突出。全省95%以上涉气重点企业为最低环保绩效等级，防污治污能力总体偏低。部分企业废气收集效率低、治理设施建设滞后、提标改造进展缓慢，长期偷排偷放，没有履行好防止、减少大气污染的主体责任。娄底冷水江钢铁有限责任公司高炉煤气发电锅炉烟气脱硫系统故障，二氧化硫长期超标，最多超标5.6倍；株洲市栗雨工业园分布多家挥发性有机物排放企业，气味扰民问题突出，群众反复投诉。二是重污染天气应急响应还不够有力。部分企业没有按照“法”第96条、“规定”第5条要求制定重污染天气应急响应实施方案和落实措施。在应对去年12月底的重污染天气过程中，从纳入减排清单的企业总用电数据看，永州、怀化、郴州下降趋势不明显，省内4家钢铁公司均未严格落实响应措施。三是餐饮油烟污染防治需要加大整治力度。全省有近10%的餐饮企业没有按要求安装油烟净化设施，有些居民住宅楼存在违规新建、改建、扩建餐饮服务项目的现象。四是监测数据存在作假问题。有的企业监测数据不准确，有的甚至干扰、逃避自动监测设施监控，篡改监测数据。第三方监测机构弄虚作假问题比较严重，去年“双随机”监督检查，被抽查的30家生态环境监测机构有18家存在严重问题，其中6家机构出具虚假报告。

（四）水环境基础设施存在短板。一是城市雨污分流任务繁重，管网错接漏接混接现象比较严重。湖南省城镇污水管网建设运行管理若干规定（以下简称“若干规定”）第1、3条对编制排水与污水处理专项规划、实行雨污分流作出规定，但32个设市城市中有10个城市的现行排水专项规划保留了合流制，全省合流管网仍有7800公里。14个市州中心城区雨污管网错接混接比较多、不少缺陷塌陷尚未完成修复。二是生活污水收集处理效能较低，部分水体返黑返臭。“若干规定”第8条规定推行污水处理绩效付费管理制度。全省城市生活污水处理厂进水BOD浓度高于100毫克/升的规模占比仅为25.11%。城市生活污水集中收集率为58.5%（全国平均水平68.6%），大量污水直排，怀化市城区每天仍有5.8万吨生活污水直排太平溪，湘西州吉首市每天上万吨污水直排万溶江。三是医疗和工业废水监管不够有力。“若干规定”第7条对医疗机构、工业企业排水进行了规定。我省20张床位以上医疗机构共计3124家，未配套污水处理设施169家；污水处理工艺中有生化处理的仅有939家，其余均只有消毒处理，医疗废水的底数、处理程度、排放去处等情况没有精准掌握。全省97个产业园区没有建设独立的工业污水处理设施，部分园区污水处理厂不具备处理重金属、特征有机污染物的能力，排放的有毒有害物质影响生活污水处理厂正常运行。衡阳常宁松柏工业园区的工业污水处理厂处于停运状态，工业污水直排城镇污水管网，导致生活污水处理厂运行出现异常，氨氮浓度严重偏高。

（五）突出生态环境问题整改任务推进不够有力。4次中央环保督察和6部长江经济带生态环境警示片共反馈我省317个问题，其中有6个问题未达到序时进度，41个问题还处于整改时限，第三轮中央环保督察交办的51个问题需要全力整改。部分整改工作不严不实。长沙铬盐厂、益阳大通湖、常德珊珀湖等点位问题超期较长时间仍未完成销号。土壤污染状况调查和风险管控亟需加力，850块优先监管地块中还有196块未完成风险管控任务，47个县的耕地土壤重金属污染成因排查任务仅完成12个。

此外，在执法检查过程中，各有关方面对修改法律法规提出了一些意见和建议，需要大力推进“立改废释”工作。

二、几点建议

（一）深学笃行习近平生态文明思想，全面增强贯彻实施“一法一条例一规定”的思想自觉和行动自觉。要对标对表美丽中国建设要求，准确把握党的二十大和二十届三中全会关于新时代深化生态文明体制改革的目标任务，结合湖南实际抓好改革任务落实，完善生态文明基础制度、生态环境治理体系和绿色低碳发展机制，不断提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平。坚持精准治污、科学治污、依法治污，维护好人民群众的环境权益。落实“法”第7条、“条例”第6条，严格实施“谁执法谁普法”责任制，持续深入开展普法宣传，不断提升领导干部、执法人员、企业事业单位负责人和全体公民的法治意识。

（二）压实法定责任，促进空气环境质量持续改善。以全面改善空气质量为核心，以推进PM2.5浓度、优良天数比例、重污染天数比例达标为重点，以全面贯彻“一法一条例一规定”为抓手，做实做深做细各项大气污染治理工作。一是要坚持源头治理。大力推动能源绿色低碳转型，提升重点领域和行业能效水平；加大重点行业落后产能淘汰力度，推动大规模设备更新，遏制“两高”项目盲目发展，优化产业布局；有效推动大宗货物运输公转铁、公转水，推进“多式联运”“散改集”“外集内配”等运输模式，提高清洁方式运输比例。二是要坚持重点治理。聚焦重污染天气消除、臭氧污染防治、柴油货车污染治理标志性战役，深入开展锅窑炉超低排放与深度治理、涉VOCs重点行业全流程整治、老旧机动车淘汰与非道路移动机械监管、加油站油气回收和成品油流通市场综合治理、建筑施工和道路及裸土扬尘治理、餐饮油烟和烟花爆竹等生活源污染整治、省属国有企业绿色发展水平提升等重点工作。三是要扛牢法定职责。未达到国家大气环境质量标准城市的县级人民政府要及时编制大气环境质量限期达标规划，开展大气污染成因分析。长沙、株洲、湘潭、常德、益阳、衡阳、娄底等通道城市要及时修订大气环境质量限期达标规划或达标攻坚行动计划，明确达标路线图及重点任务，健全重污染天气应对机制。各市州、县市区要落实秸秆综合利用和区域禁烧制度，因地制宜划定禁烧区、限烧区，推动科学有序管理，实现“以疏促禁”；加速培育秸秆综合利用市场主体，加大各类奖补、支持力度，实现“以用促禁”。各有关政府和部门要加强空气质量预测预报能力建设和形势分析会商，实现地区间、部门间信息实时共享。

（三）加快补齐短板弱项，解决生态环境突出问题。全面落实“规定”和“若干规定”，推动生态环境突出问题依法解决。省人民政府要组织开展各类污染源的成因分析和机理研究，进一步摸清全省污染底数，充分运用好污染成因分析报告和土壤污染状况调查报告，科学指导污染防治。市州、县市区人民政府要推进排水与污水处理专项规划修编工作，抓好污水管网配套建设和雨污分流改造，明确工作目标、路线图和时间表；加快推进“厂网一体化”和“按效付费”制度；压实第三方机构的运维和监测责任，杜绝部门监管缺位和监测弄虚作假。

（四）抓好问题整改，做到标本兼治。要将问题整改作为重要政治任务，坚持问题导向、目标导向、结果导向相统一，压紧压实整改责任，科学制定整改方案。要同时抓好中央环保督察、长江经济带生态环境警示片中反映的问题和人大执法检查及省级各类专项行动指出的突出生态环境问题整改，并举一反三推动问题系统解决；同时推进大气、水、土壤、固废污染的溯源治理，依靠科技和法律持续提升治理能力；同时完整准确全面贯彻新发展理念，切实转变发展方式、生产方式和生活方式。

以上报告，请予审议。