在法制化轨道上推进我省人大预算审查监督工作纵深发展

在法制化轨道上推进

我省人大预算审查监督工作纵深发展

省人大常委会党组副书记、副主任张剑飞

《湖南省预算审查监督条例》已经省第十三届人大常委会第三十二次会议审议通过，将于10月1日起正式施行。省人大常委会党组对《条例》的出台高度重视，常委会党组书记、副主任刘莲玉同志专门指示要求抓实抓细《条例》的宣传贯彻工作。下面，我对贯彻实施好《条例》提三点意见。

一、提高站位，深化认识，切实增强贯彻实施《条例》的思想自觉

习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督”。

习近平总书记关于“三个监督”的重要论述，为新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大预算审查监督工作指明了方向、提供了遵循。贯彻落实《条例》，既是坚持全过程人民民主、落实以人民为中心发展思想的重要体现，也是促进依法理财、依法行政的重要举措。全省各级人大、政府以及相关部门都要从政治高度充分认识出台《条例》的重要意义。

（一）制定出台《条例》是贯彻落实党中央、全国人大有关决策部署的具体行动。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加强人大预算审查监督作出了一系列重要决策部署。党的十八大提出加强对政府全口径预算决算的审查和监督，党的十八届三中全会要求加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能，党的十九届三中全会进一步提出加强人大对预算决算、国有资产管理等的监督职能。为此，近年来，中央就预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、加强地方人大对政府债务的审查监督、国有资产管理情况监督、审计查出问题整改监督等下发了一系列文件。全国人大出台了推进预算联网监督、建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见的制度。为贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会要求，省委、省人大常委会也及时出台了各项改革的具体举措。这些改革举措的出台，对人大预算审查监督赋予了新职责，提出了新要求。《条例》紧扣新职责、新要求，分9章45条，就人大对政府预算的审查批准、预算执行监督、预算调整的审查批准、决算的审查批准、地方债务审查监督、审计查出问题整改监督等方面作了进一步规定，通过地方立法使党的主张成为法律意志和法律规范，将党言党语转化为法言法语，实现了立法和改革部署的有机衔接。

（二）制定出台《条例》是人大审查监督政府预算的法制保障。法律是治国之重器，良法是善治的前提。习近平总书记对立法工作提出了“凡属重大改革都要于法有据”“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是更多地关注好不好、管不管用、能不能解决实际问题”等系列重要论述，指出要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系。为适应新形势新任务新要求，2014年全国人大常委会审议修改了预算法，今年3月全国人大又修改了地方组织法，在法律上进一步规范了人大及其常委会的预算审查监督职权。2001年我省出台了《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》，经过20多年的发展，其中很多条款已不适应新形势、新要求，需要予以废止。这次出台的《条例》以习近平法治思想为指引，以宪法、预算法、监督法和地方组织法等相关法律为依据，聚焦党中央关于预算审查监督的决策部署和省委要求，同时将我省实践中行之有效的经验提炼、总结，构建了《条例》的主线、脉络，为《条例》提供了法理依据。《条例》依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，结合实际，将上位法及相关规定进行细化和具体化，是人大审查监督政府预算的法制保障。

（三）制定出台《条例》是实现全过程人民民主的必然要求。全过程人民民主是中国特色社会主义民主制度优越性的生动体现，具有最管用、最广泛、最科学的鲜明特征。人大代表来自人民、根植人民，在预算审查监督中发挥代表主体作用，就是践行以人民为中心的价值取向和人民当家做主的制度安排。人大预算审查监督始终把维护人民群众根本利益作为根本目标，通过人大代表依法履职，践行全过程人民民主，将人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到预算审查监督全口径全过程。《条例》对突出代表主体地位、发挥代表作用作出明确规定，要求“县级以上人大常委会要发挥代表在预算审查监督中的主体作用，利用预算联网监督系统为代表履职提供预算查询、分析服务，提升人大代表的预算审查监督履职能力和水平”，这是促进各级人大及其常委会强化预算审查监督，确保预算收支能更好体现民生至上的理念，体现人民对预算收支的参与管理和监督，更好发挥人民代表大会制度作为支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用，促进各级政府强化预决算管理和审计监督的必然要求。

二、扛牢责任，坚定实施，切实增强贯彻落实《条例》的行动自觉

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级各部门都要学习、熟悉《条例》，严格执行《条例》，运用《条例》做好预算管理和预算审查监督工作。

（一）深入学习《条例》。全省各级人大常委会特别是财经委、常委会预算工委要强化学习培训，先学一步，把《条例》学习宣传抓紧抓实。今天的视频会，就是省人大财经委、常委会预算工委积极发挥表率作用，以上率下的具体体现。部分地方人大（比如郴州市临武县）自行印制《条例》单行本，组织专题学习和讲座，值得肯定。财政、审计、税务等部门和各预算单位都要采取多种方式加强对《条例》的学习培训，把学习《条例》与学习习近平新时代中国特色社会主义思想结合起来，与学习《预算法》《监督法》《地方组织法》等其他法律法规和国家的重大方针政策结合起来，与落实党中央重大决策部署和省委工作要求结合起来，与推动当前工作和实现高质量发展结合起来，切实增强贯彻落实《条例》的行动自觉。

（二）广泛宣传《条例》。良好的舆论氛围是保障《条例》得到全面贯彻落实的重要环节。各级各部门要开展丰富多样的宣传活动，充分利用广播、电视、报刊、网络等多种形式，广泛深入宣传《条例》，营造浓厚氛围，真正让《条例》深入人心，以法律来武装头脑、用法律来指导预算工作实践；制作专门单行本和普法读本，将《条例》纳入全省普法重点内容；通过送法上门、专家解读、专题培训等形式，组织财政、审计和预算单位相关人员开展深入学习，深化对《条例》的理解运用，更好促进工作开展。

（三）严格执行《条例》。管好人民的“钱袋子”，加强政府预算管理和监督，既是政府及相关部门的政治责任，也是法定职责。近几年，审计工作报告反映，我省财政管理中预决算草案编制不够完整细化、预算执行不够严格、预算调整未全面到位、部分专项资金分配管理不够规范、一些地方政府债务风险仍然严峻等问题比较突出。针对这些问题，《条例》明确了在预算编制、执行、调整、决算和一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算事前、事中、事后的全口径全过程进行审查监督；明确了地方政府债务审查监督重点内容、政府向人大报告债务的机制；规范了审计工作报告和审计查出问题整改情况报告的重点内容、突出问题整改机制、满意度测评、审计结果运用等方面具体内容。这些规定非常重要，既是对人大提的要求，也是政府及相关部门必须支持配合、不折不扣必须落实的法定义务。全省各级人民政府以及财政、审计、税务、预算单位，都要认真对照《条例》规定的法定责任，做到知责明责尽责、守好用好护好人民的“钱袋子”。比如，《条例》明确规定“县级以上人民政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案初步方案提交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查”，这就要求财政部门及早部署预算编制工作，改进预决算报告草案编制，调整优化支出结构，加强重点支出和重大投资项目预算管理，丰富和完善向代表大会及常委会提供预决算审查、预算执行情况和决算审查监督的相关资料，在规定时间内提交相关资料。又如，《条例》规定“审计工作报告应当报告本级预算执行、决算草案以及其他财政收支的审计情况，重点报告对预算执行及其绩效的审计情况；纳入年度审计计划的重点事项、重大政府性投资项目审计情况；审计查出的问题以及问题清单；审计查出问题的原因分析以及建议”，这要求审计部门把责任压实好，紧扣人大预算审查监督要求安排审计工作，加大审计监督力度，完善审计工作报告机制，积极服务本级人大常委会对预算的审查监督。

三、担当作为，开拓创新，努力开创人大预算审查监督工作新局面

人大预算审查监督工作涉及内容广，专业性强，又普遍面临人少事多的矛盾。这种情况下，要严格依照法定职责，限于法定范围，遵守法定程序，统筹兼顾，“弹好钢琴”，聚焦重点工作，突出重点任务，担当作为，开拓创新，努力开创人大预算审查监督工作新局面。

一是强化预算审查监督。聚焦党中央重大方针政策、决策部署和省委工作要求的贯彻落实情况，加强对支出预算总量与结构、部门预算、财政转移支付、预算收入编制等重点审查监督，确保党中央重大方政策和决策部署、省委要求在预算编制、预算执行中得到贯彻落实。在预算初步审查、审查批准、预算调整和决算审查批准、预算执行监督过程中，突出运用法治思维和法治方式开展审查监督，广泛听取有关专门委员会、人大代表、专家顾问和有关政策利益相关方代表的意见建议，使预算更好地察民情、聚民智、惠民生。既监督把蛋糕分好，资金更多地向民生领域倾斜，又监督把钱花好，把钱用在“刀刃上”，看好人民的“钱袋子”。

二是强化政府债务审查监督。加强对政府债务的审查监督，是党中央明确交给地方人大的重要任务。上半年，莲玉书记带队到了湘潭、建辉到了怀化、我到了郴州，对地方政府债务情况开展了专题调研，从了解的情况看，问题比较突出，情况比较复杂，形势比较严峻，特别是平台公司转型艰难、专项债券效果不如人意、隐性债务新增难以遏制、县级“三保”难度日益加大等问题比较突出。要紧紧盯住政府债务限额的合理性、一般债务项目的合规性、专项债务项目的科学性，突出全口径审查全过程监管。事前，加强对项目库建设监督，推进项目的前期准备和储备；事中，加强对债券发行和拨付的监督，推动债券资金尽快形成实物工作量；事后，加强对债务余额、绩效等情况开展监督，推动防范化解地方政府债务风险，坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。

三是强化预算绩效监督。2018年，国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。为加强对预算绩效的审查监督，省内一些地方进行了积极的探索，比如，株洲市建立了由市人大常委会主导，财政、审计、资金使用部门多方协同联动，将“部门自评、财政评价、审计评审、人大评议”四种举措有机结合，对财政资金使用绩效情况开展监督的“四评”工作机制，2018年来，共评议财政资金29项，涉及金额18亿元，调整优化预算1.32亿元，取得较好成效，要积极推广这些好的经验做法。“四审”工作过去提的比较多，真正实施的还不多，下一步，要把“四审”作为预算审查监督的重要内容，在预算初步审查环节，加强对支出政策、财力保障、预算安排和使用效益的审查；预算执行后实行财政综合评价、审计评审、第三方评估、人大代表评议和满意度测评，力求从不同维度进行比对、考量，全面、客观地反映资金管理、运行效果和存在的问题，改变过去部分预算单位重投入轻绩效、资金分配“撒胡椒面”、低效无效、闲置沉淀现象，推动把每一分钱用在刀刃上，实现花钱必问效，无效必问责。

四是强化审计查出问题整改监督。对审计查出突出问题整改情况开展跟踪监督，是各级人大及其常委会依法开展预算、决算审查监督的重要方式。这些年，随着审计监督的力度不断加大，每年审计发现的问题较多，一些问题如预决算草案编制不够完整细化、预算执行不够严格、预算调整未全面到位等问题“年年审，年年有”，长期得不到整改。针对这些问题，省人大常委会创新审计整改监督方式，在听取审议相关报告的基础上，对重点整改单位开展满意度测评，推动审计查出问题真整改、真整改到位。今年，我们梳理了审计工作报告反映的500多个问题，从问题性质、资金规模等选取了审计移送案件、省级财政管理、政府债务和国有资产管理4个方面问题作为审计整改突出问题，从问题性质、资金规模等确定审计整改突出问题，并据此确定10个整改责任部门单位和4个县级人民政府进行跟踪督办。《条例》将“审计查处问题整改情况”单独成章，明确了审计查出问题整改情况报告内容、整改机制、结果运用等。要继续加大审计查出问题整改跟踪监督力度，采取座谈、听取汇报、实地察看、上门督办、调阅资料、随机抽查等多种形式进行跟踪督办，邀请人大代表和专家参加，听取审计查出问题整改情况报告的同时分别听取跟踪监督突出问题的整改责任部门单位的整改情况报告并开展满意度测评，推动审计查出问题整改，提升监督实效。

五是强化预算联网监督。开展预算联网监督是贯彻落实党中央关于加强人大预算审查监督重要部署的具体举措。省人大常委会立足“人大视角、法治思维”，找准联网监督预算的着力点，不断完善预算联网监督系统功能，实现预算审查监督的网络化、智能化，提高预算审查监督效能。省人大预算审查监督新平台于7月1日正式上线，为人大预算审查监督提供了智能化的“第三只眼”。8月份，省人大常委会下发了《关于推进人大预算审查监督平台建设的指导意见的通知》，要求各市州、县市区在今年年底前完成软件安装，明年元月起利用平台进行智能化预算审查监督。张家界市永定区见事早、行动快，7月份举行了人大预算审查监督平台上线仪式。希望全省各级人大常委会及人大财经委、常委会预工委坚持依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序开展预算联网监督工作，把预算审查监督平台作为新时代提升人大预算审查监督实效的有力抓手，加快平台建设和应用，真正做到“联得上、用得好、有实效、可持续”，不断提升人大预算审查监督的智能化水平。同时，要加强预算联网监督干部队伍建设，强化人才保障和智力保障。对预算联网监督发现的问题，向本级人民政府及其相关部门通报，本级人民政府及其相关部门应当核实处理并反馈处理情况。开发手机APP，依托“智慧人大”实现联网平台为人大常委会组成人员、人大专委会、人大代表提供多元化服务，充分发挥预算联网监督系统为代表履职提供预算信息查询、分析服务等功能，提升人大代表的预算审查监督履职能力和水平。