小小审议意见卡 激活履职大效能——省人大常委会审议意见卡制度综述

湖南省人大常委会分组审议现场。

省人大常委会委员填写审议意见卡。

“又填完了两张考卷！”湖南省十三届人大常委会第二十七次会议分组审议结束后，省人大常委会委员蒋秋桃来到下组工作人员座位前，递交关于《湖南省社会信用条例（草案）》和《湖南省人口与计划生育条例（修订草案）》议题的审议意见卡。她说的“考卷”，正是湖南省人大常委会为进一步提高常委会审议质量，充分发挥常委会组成人员集体智慧，于2021年开始推行的一项创新举措——审议意见卡制度。

审议“软约束”成了“硬指标”

在2021年1月省十三届人大四次会议上，省人大常委会党组书记、副主任刘莲玉作常委会工作报告时，明确提出：“改进常委会会议组织和服务保障，试行常委会审议意见卡制度，不断提升审议质量。”

为落实这一要求，省人大常委会办公厅制定了《关于推行省人大常委会会议审议意见卡（试行）的工作方案》，并专门制作设有“审议议题”“审议时间”“审议意见”和“签名”等项目的审议意见卡，在发出会议正式通知时，将审议意见卡和会议文件材料同步上传至湖南人大网服务专区和湖南人大会务APP，要求省人大常委会组成人员至少针对一项议题填写提纲挈领的审议意见，于会议期间提交。每次会议结束后，由省人大常委会办公厅对填写情况进行整理统计，在下次常委会会议上予以通报。

全年填写情况将被纳入履职档案和本人年度履职报告，作为评价组成人员履行职责情况的重要依据。这就使得审议前的精心准备成为每一位组成人员的“硬任务”，克服口头发言的这一“软指标”刚性不足的问题。

这一倒逼机制激活了省人大常委会组成人员的审议热情，增强了他们依法履职的使命感和责任感。委员们普遍表示，他们觉得履职的压力更大了，责任更重了，动力更足了。特别是主任会议成员和各专门委员会及办事机构、工作机构的主要负责同志充分发挥示范、引导的表率作用，带头发言、带头提交，对其他委员起到了积极带动作用。

雷震宇委员说：“这个举措对我们提出了硬性的约束和要求，每次还要通报，年底还有成绩单，确实感到了一种无形的压力。”

截至2021年12月，省十三届人大常委会第二十三次至第二十七次常委会会议共收到审议意见卡628张。其中，19名专职委员提交188张，37名兼职委员提交390张，另有列席人员自愿填写50张。

审议意见卡制度实施以来，组成人员对各项议题的关注度和参与审议的积极性、主动性明显提高，越来越多的委员自觉“躬身入局”，积极发言。

审议在会场，功夫在会外

别看审议意见卡只是薄薄一张纸，其中承载的是委员们厚厚的“功底”，反映出委员们在会前围绕议题所下的准备功夫。

田际群委员说：“我作为相对比较年轻的委员，专业知识和经验都比较有限，更需要‘笨鸟先飞’做好准备，不熟悉的议题还要另外查找资料，再提前整理思路，在审议意见卡上列出发言提纲，这样开会时意见会比较成熟，也更有底气。”

每张言简意赅、条理分明的审议意见卡都是“浓缩的精华”，常委会组成人员的核心观点和重要建议一目了然，从中也可以看出其履职态度和能力。

李曦委员可谓是“模范生”之一。她每次都会结合学习和调研情况，在会前几天就针对一些重点议题提前写好审议意见卡。她提交的审议意见卡简明扼要、规范整洁，还有重点标注，现场发言非常积极，意见切中肯綮，表述清晰流畅，不讲废话，而且意见采纳率也比较高。

根据一年来的调查了解，可以看出审议发言频次和水平比较高的委员，所填写的审议意见卡不仅有数量更有质量。审议意见卡制度可以促使组成人员早学习、早调查、早思考，熟悉法律，吃透实情，从而写出比口头发言更具全面性、准确性和深刻性的审议意见，现场发言时才能做到熟悉情况不说行外话，紧扣主题不说题外话，实事求是不说过头话。

省人大各专门委员会和常委会法工委工作人员表示，现在委员们提出的审议意见明显更周全、更精准，合理性和规范性更强，对其修改法规和撰写审议意见起到更好的指导和帮助作用。

2022年1月19日，《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法（修订草案）》在省十三届人大五次会议上高票通过，是近20年来首部由湖南省人民代表大会审议并通过的地方性法规。该法规经两次常委会会议审议并原则通过后，以省人大常委会的名义提请代表大会审议。在法规修订的过程中，审议意见卡也发挥了重要辅助作用。

省人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员詹晓安一审时，在对湖南土地管理情况深入调研的基础上，针对一些地方存在的耕地抛荒和非农化、非粮化问题，在审议意见卡中提出要加强防范措施、建立相应处罚机制，引起了省人大法制委的关注和重视。

经过进一步研究修改，最终通过的土地管理法办法中专门增加一条，对禁止耕地抛荒作出规定，明确了政府主管部门关于恢复闲置、荒芜耕地耕种的工作责任和防范措施，并规定要对土地经营权人的耕地抛荒行为进行处理。二审时詹晓安针对耕地占优补劣的普遍现象，提出强化土地开垦整理和验收责任的建议也得以采纳。

据统计，在两次常委会审议过程中，委员们共填写36张审议意见卡，提出78条审议意见，其中关于国土空间规划、耕地质量保护、加强乡村规划、设施农业用地等方面的重要建议，在法规修改过程中被充分吸纳，体现了常委会组成人员的集体智慧。

“短会期”开出“高质效”

一年来，审议意见卡成为了省人大常委会审议的重要载体和辅助手段，克服了因议程多、会期有限而导致审议发言时间的不确定性，尤其在常态化疫情防控和精简会议压缩会期的新形势下，发挥有效的补充和托底功能，提高了议事质量和效率。

委员们即便没能在会上发言，也能够通过审议意见卡这一途径表达自己的意见，行使法定的话语权，从而有效解决了“有话没时间说”“有话无法说”“有话不便说”的问题。

在省十三届人大常委会第二十五次会议上，省人大常委会委员、副秘书长甘跃华因参加省委统战工作会议，无法参加其中两次分组审议，他便提前将关于《湖南省治理货物运输车辆超限超载条例》《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》两个议题的审议意见卡交到工作人员手中，及时、充分地表达了意见。

过去，因为会前调研不充分，情况掌握不透，有的委员审议时凭主观经验泛泛而谈，占用了大量发言时间却没有真正说到点子上，影响了其他委员发言。对于一些专业性强或普遍不太熟悉的议题，发言的人又寥寥无几，容易“冷场”。现在多数委员经过会前充分准备，现场发言更加踊跃、有的放矢，发言的条理性和针对性也增强了。

黄云清委员说：“现在大家发言基本上都直奔主题、紧扣议题，挤出了很多‘水分’。即使现场讨论比较热烈发言时间不够，通过提交审议意见卡的方式也能反映自己的意见。”

其实，这也是制度设计的目标之一：杜绝审议中发言不着边际，评功摆好，跑题冷场的现象，充分保证常委会组成人员能够真实全面地表达自己的意见和建议，在短会期中尽量把议题审深议透。

会务工作人员表示，经过合理分配，与以前相比，每次分组审议可以多安排一到两个议题，最多可以在半天内完成5项报告或者3部法规的审议，在保证现场充分讨论的前提下也节约了会议时间。

2021年以来，省人大常委会会议时间一般控制在3天左右，比以前减少了1-2天。大家普遍认为，通过推行审议意见卡制度，现场审议的干货更多了、氛围更好了，会议的含金量更高了、密度更大了、成色更足了，越来越精简、紧凑、务实、高效，开出了新气象。

目前，审议意见卡制度还被明确写入了《中共湖南省委关于加强和改进人大工作的意见》和《法治湖南建设规划（2021-2025年）》，作为一项以高效能履职服务高质量发展的重要举措在全省推广，进一步开创委员履职更为广阔的天地。