桃源：代表小组活动的探索与思考

　　代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。这是代表法为人大代表在闭会期间开展活动确定的法定的组织形式和履职平台。正因如此，加强代表小组建设，对开展代表小组活动，促进代表履职成为一个重要课题摆在各级人大工作者面前。 本人已在县级人大机关工作近20年，当县人大代表已历三届，参加的代表小组活动不计其数。但像参加桃源县城建视察、双洲保护与公园开发专题调研、“来哟街”涉黄专项调研等能聚焦热点难点问题、提交视察调研成果的代表小组活动较为少见，更多的代表小组活动不能给人留下印象、也不能让人回味。对于这种情况，笔者曾进行过长期的多维度的思考与探索。

　　一、现状 人民代表大会制度的不断完善和发展，提升了全社会对代表工作的重视，代表小组活动作为代表工作的重要方面，不断得到重视与运用。由于代表小组活动没有现成的法规制度和定型的做法可以借鉴参考，因此，各地人大在代表活动小组的划分、活动的方式方法和活动的主题等各个方面可谓智者见智、仁者见仁，做法不拘一格。总体上来讲，各地无论从形式到主题到效果都有些不尽人意，主要表现为以下几种情形： 1、在小组划分上，普遍侧重于便于组织的考虑，按地域(即选举单位)分组的多。如县级代表一般一个乡镇划分为一个代表小组，市级人大代表在选举的县区则划分为多个代表活动小组。这样划分的结果是，方便了活动的组织联络，却难以保证代表小组活动的质量。 2、在活动形式上，普遍选择开展工作视察，组织代表视察当地重要产业龙头、重大建设项目等亮点工作。基本的程序是先看一看，再议一议。这样的代表小组活动虽然充满正能量，但忽略了对小组活动的内涵发掘，致使活动缺乏多样性、针对性。 3、在活动取向上，普遍定位于保证代表在闭会期间参加小组活动的权力，看重一年开展一两次活动的数量，忽视了开展小组活动的目的性要求和质量标准，弱化了小组活动的职能。 4、在活动组织上，普遍存在有广度缺深度现象。各级代表活动已经得到广泛开展，但活动的组织大多放手由没有代表工作经验的代表小组长开展，缺乏专门代表工作机构的业务指导，因此，各级人大代表的小组活动虽然都按统一的分组全面开展起来，但小组活动的主题不突出、方法不科学、环节不周全，效果不如意等问题十分突出。 5、在活动收效上，普遍存在重参与轻效果、重数量轻质量的问题。有的代表小组人数较多，活动次数多，但每次活动的主题、针对的问题却不甚明确，代表们在活动中对活动针对的问题调研不深入、思考不充分，讨论不发言不中肯，收不到视察的监督、威慑、促进作用。

　　二、原因 代表小组活动之所以存在种种问题，收不到预期的效果，甚至在有的时候变成了走过场，从根本上分析，与存在某些缺失不无关联： 1、缺乏认识保障。有的人大代表认识不到参加代表小组活动是自身代表职责所在，也没有把参加活动当作自己履行代表职务的行为来对待，因此，对代表小组活动的参与意识不强，积极性不高，在小组活动与工作的矛盾面前，很多代表选择放弃参加；有的对开展代表小组活动目的不明确，认为代表小组活动就是组织代表聚一聚、走一走、看一看、议一议，没有把参加小组活动心思用在履行监督职能、开展调查研究和参政议政上；有的把代表小组活动等同于一般的代表联谊、聚会，或以代表小组名义开展的其它文体活动。 2、缺乏制度遵循。一方面从法律层面讲，代表法第20条虽然规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”，但这只是对代表在闭会期间的活动提出的要求，并不是专门就代表小组活动如何组织设定的条款，因此，这里对代表小组活动只是提出了一个概念，既没有内涵，也没有外延，现在各级代表小组组织的各种形式的活动都是在按代表在闭会期间的活动方式进行的。另一方面从人大制度层面讲，笔者在网络上就“代表小组活动制度”进行了搜索，一下弹出十多条地方人大制定的代表小组活动制度。其制度条款繁简不一，水平参差，但总体上讲，还是对活动的原则、内容、方法、制度都提出了必要的遵循。然而，这种制度似乎对代表小组开展活动既缺乏约束力，也达不到指导的效果。活动怎么组织，完全在决定在小组长对人大知识的领悟和工作方法的把握运用。 3、缺乏经验借鉴。首先，代表活动小组的小组长虽然一般指定由有较强组织能力的代表担任，但他们有的可能是第一次当代表，有的是第一次当小组长，不一定熟悉了解人大制度和人大工作方法，因此，小组长的先天不足便决定了代表小组活动难免存在各种不如意。其次，各级人大从来没有组织对代表小组长进行专门业务培训，也没有组织小组长参加示范性小组活动的现场观摩，更不用说组织代表小组长进行经验交流、相互切磋工作方法了。因此，缺少学习交流和借鉴，小组活动只能在摸索中进行。再次，报刊和网络上专门推介代表小组活动的经验文章、通讯报道、精典案例少之又少，很多反映小组活动文字，都是散见在其它主题的文章之中。缺少典型引路，小组活动方法难以改进，效果难以彰显。 4、缺乏指导监管。代表小组活动是人大代表工作的重要组成部分，人大机关负责代表联络工作的机构对代表小组活动负有义不容辞的指导监管责任。但在实际工作中，一些人大联工委在代表小组活动方面指导缺位、监管缺位的问题十分突出，普遍存在“三重三轻”的现象，即对小组活动重活动次数、参与人数的考量，轻活动效果与质量的要求；重年度检查考核，轻平时对活动方式方法和各个环节的指导；重浅表化的视察座谈，轻深层次的专题调研和要碰硬的代表约见。

　　三、思考 抓好代表小组活动，是加强和改进人大工作的重要抓手，对促进经济社会协调发展，提升人大监督实效，发挥人大作用具有重要意义。针对当前存在的问题，代表小组活动必须在以下三个方面加以改进： 1、就代表分组而言，应该注重三个方面的考虑：一是从方便就近参加活动考虑，按地域分组。特别是县以上人大代表，由于分布广，按地域划分代表小组，可以方便代表就近参加小组活动。二是从相近的工作领域考虑，按行业分组。这种分组可以考虑由人大的专门委员会牵头，把从事相同或相近专业工作的代表组织起来，一起开展活动，让他们在活动中有更多的投入、有更多的话语权。三是从调研目的考虑，按课题需要分组。有些调研课题涉及多领域、多门类、多学科，需要多方面的专业人才才能共同完成。这样的代表活动小组，就必须从课题的需要出发，从全体代表中挑选能够胜任课题的代表组成。四是从以上率下考虑，将各级代表交叉分组。这样既能方便各级代表的上下联系与互动，更能发挥上级代表的引领示范和传帮带作用。以上四种分组方法，第一种是最常见、最基本、最主要的，后面的三种应根据小组活动的目的和任务要求灵活选择。 2、就活动形式而言，关于代表小组活动的形式，代表法中提到的主要有三种：一是代表视察。由代表小组根据本地经济社会发展重点、亮点、热点问题，组织视察活动，同时辅以视察座谈。二是专题调研。就人大常委会或人大代表关注的重大问题组成专门的代表活动小组，深入开展专题调研，最终向人大常委会或联工委提交调研成果，然后转交有关机关、组织对调研报告中提出的意见建议进行研究处理，并向代表反馈。三是代表约见。代表在小组的视察或调研活动中，就相关问题约见本级或者下级有关国家机关负责人，并听取代表的意见建议，解答代表提出的问题。此外，在代表小组活动的实践中，代表们还普遍运用到学习培训、代表走访选民和选民接待日活动等小组活动形式。而在现实中的代表小组活动的组织，以上种种形式往往不是孤立地存在，而是根据需要综合运用。 3、就活动主题而言，根据人大代表小组活动的实践，应该加强五个方面的对接：一是对接经济建设主题。本地产业发展、工业园区建设、老城改造、交通建设、水利建设等等，都是代表小组活动视察的重点，也是调研监督的重点，可以通过看成果，鼓士气，也可以通过查问题，找对策、提建议。二是对接民生事业主题。乡村振兴、脱贫攻坚、医疗卫生、教育科技等等，直接关乎民生，理应是代表关注的重点领域，代表小组活动当然应该紧扣这些主题。三是对接环境保护主题。环保主题十分宽泛，饮用水源保护、农业面源污染、养殖污染管控、黑臭水体治理、农村清洁工程、垃圾围城等等，都应引起代表的高度关注，作为代表小组活动的视野，纳入人大的监督。四是对接人大和代表工作主题。可以围绕人大代表学习培训、代表联系走访选民、代表向选民述职、代表接待日等主题组织活动。