关于加强和改进人大代表建议办理工作的思考

　　人大代表是国家权力机关的组成人员，是党和国家密切联系群众的重要桥梁和纽带，而人大的活力在代表，代表的活力在建议；人大代表提建议是宪法和法律赋予的神圣职责、是反映民情民意与建言献策的重要履职形式、是参与管理国家事务和社会事务最直接最切实的方式。认真办理代表建议是保障人大代表依法履职的重要内容、是被监督者接受国家权力机关监督的法定职责和义务、是被监督者民主科学决策的民意基础。近些年来，人大代表建议办理工作在社会各界的有力推动下，不断呈现出了良好态势：“一府一委两院”通过积极办理人大代表建议方式回应代表和群众关切，代表建议成为解决人民最关心最直接最现实利益问题的重要渠道； “人大权威”不断彰显、“人大意识”不断深入。但透过现象看本质，人大代表建议办理方面还是有很多不尽人意的问题存在，特别是在基层表现得尤为突出，如建议本身的质量不高问题、建议办理工作的机制问题、办理结果 “代表被满意”问题等等，如何进一步加强代表建议办理工作，笔者根据平时调研情况和自身工作实践，在法律的框架内谨从三大方面作如下思考，以商讨各位行家同仁。

　　一、提升代表能力，确保建议质量建议的办理效果直接影响人大代表履职的积极性，反过来，建议本身的质量又直接影响其办理的针对性和实效性，这些年来，代表建议办理工作总是不尽人意，究其原因是多方面的，但建议本身的质量问题也是一个不可忽视的因素。根据笔者这些年了解的情况，民生方面的代表建议数量最多，特别是教育科学文化卫生体育类和社会公共事务类的建议，但质量不高不规范的代表建议，在县乡两级人大代表中还占比较大，尤其是立足于本村本镇、本部门本行业等局部利益和具体事宜而提出的建议比例较大，质量较高且针对性强的好建议反而不是很多，对促进“一府一委两院”工作有明显帮助的决策性建议更是少而又少。有的建议可以说是内容庞杂、胡子眉毛一把抓，一件建议涉及多部门多事情；有的建议是根据亲朋好友茶余饭后谈资草草形成的要求某单位做好某件事的几句直白话，缺乏调研资料作为背景和基础，使得整个建议比较苍白；有的建议是办理条件不成熟，目前根本无法做到；有的建议在文字逻辑、语言表达、针对性分析、对策可操作性等方面都不符合要求，如将要求解决本村组某件具体事项的报告写作建议等，这也就直接影响了建议的办结率、办成率。造成上述问题的原因是多方面的，如代表结构、代表比例等诸多方面有限制性条件，导致履职能力欠缺，但究其根本主要是两个方面：一是代表本身的能力水平问题，如不了解建议和其他公文的区别、不了解相关政策规定、不了解哪些不宜作为代表建议提出等；二是代表调研掌握情况不够，不少代表因本职工作比较繁重，很难有比较宽裕的时间和精力去开展调研，特别是基层代表缺乏开展调研活动的有效载体，三是有些代表责任心不够强，出于应付了事，临时性地编写几句作为建议，缺乏事实依据和建设性意见。为有效提升代表建议的质量问题，笔者认为应从以下三个方面着力：一是针对性开展代表专业培训。我们的各级人大代表，虽然是各地区各行业各阶层的优秀同志，但由于各自的人身经历、文化水平、工作岗位、地域差异等方方面面的原因，提出建议的水平参差不齐，前些年，虽然也抓了代表培训工作，但培训内容基本上是高大尚的国际形势、国家政策及其他边缘性学科等综合理论，就人大代表工作日常实务性内容涉及得不太多。所以，要改变培训模式与方向，每年应有计划地对代表开展针对性的专业辅导培训，通过举办人大代表实务性工作培训班、印发学习资料、邀请从事代表建议工作的实干家与老代表，通过讲解代表工作课和列举撰写议案建议方面的具体例子，来介绍写议案建议的履职方式方法经验等，教导和启发代表们如何写议案建议，如议案建议题目的要求、语言句段的要求、结构层次的编排要求、建议本身的范围要求等，增强代表积极履职意识，提高代表撰写议案建议的能力和水平。二是为代表创造相关条件。邀请代表列席人大有关会议、参加本级全局性、专项性工作和相关政策通报会，有计划组织代表开展视察、执法检查、调研等活动，为代表订阅履职相关的报刊，及时推送人大工作动态等，为代表知情知政创造条件。三是加强建议撰写工作引导。根据每个代表的不同情况，将所有代表精心搭配分成若干代表小组，确保每个小组有示范把关代表，再以各代表小组为单位，有计划地组织开展代表小组调研视察等活动，为代表建议的出炉打基础作铺垫；引导代表积极关心国家和本行政区域内的大事、密切关注人民群众普遍关心的热点难点问题，特别是要引导代表加强与选区选民的联系，深入基层实际做好全面细致的调研，切实掌握群众之急、之难、所需、所盼，让代表所提建议具有较高的思想性、较强的针对性、可操作性，从而杜绝地摊式的临时性建议。

　　二、认真做足代表建议交办功课写好代表建议、督促好建议办理工作是人大及其常委会的重要职责和权力，是各级人大工作的重要内容，是维护人民群众根本利益、解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事的有效途径，所以必须花时间、花精力将代表建议工作做好、做出水平、做出成效和影响力，绝不可将此项工作轻描淡写、走走程序，否则就对不起人大代表、对不起人民群众，“人大意识、人大权威”就会逐渐失色，人大制度就会面临挑战。而代表建议能不能办理，最后的办理结果如何，主要取决于两大方面：第一个是代表建议本身质量即有没有针对性、可办理性；第二个是办理主体认不认真、下没下力。根据笔者了解的情况，近些年人大代表建议交办工作的大体做法是：人大收到多少代表建议，不管每份建议的质量如何、内容是否有雷同或相近，基本上都是“原汁原味”地向“一府一委两院”交办过去；大部分建议的办理主体还是积极认真，但也有少部分办理主体思想认识不到位，对代表建议办理工作敷衍，不是积极想办法去如何解决问题，而是挖空心思找理由应付代表，其办理结果可想而知。所以，要想把代表建议办理好，办出成效、办出权威，必须首先要认真做足代表建议交办功课。笔者认为，人大在代表建议交办给承办主体之前，自己必须认真做足代表建议交办功课，在法律的框架内可采取“三步曲”：一是对收集到的代表建议进行初审把关。人大专门委员会和工作委员会，作为专门从事人大日常工作的机构，对人大理论的研究和理解，对本级人大职权范围，对全局情况和局部问题的掌握，相比其他普通代表而言，有着天然的优势，要发挥他们的组织引领作用，可成立“议案建议审查委员会”，对代表建议进行初审，同时可视情邀请提议代表列席审查会，就建议提出的背景等情况提纲挈领地发表意见，同时审查委员会同志也可以现场咨问相关情况，如极个别建议确有必要，审查委员会还可与提议代表一起深入实地进行初步调研，并指导提议代表修正该建议。审查委员会在初审过程中，应将那些涉及内容基本相同的多条建议进行梳理整合成一条可办理的综合建议；对凡涉及解决代表本人及其亲属个人的问题、学术研究、代转群众来信及其他不属于代表建议范畴的问题，或明显与法律法规、政策规定、现实情况不相符合，没有实际内容无法办、目前缺乏可行性而办不到的建议，审查委员会通过相应报告程序后，应以人大常委会名义退返提议代表，并向提议代表作好耐心细致的解释工作；同时，审查委员会根据所有建议情况，初步确定重点建议。二是召开通报协商会。代表建议经初审并在正式交办之前，人大常委会可接请“一府一委两院”相关负责同志，召开一定范围的人员会议，对拟交办的代表建议情况进行通报，然后相互间进行沟通协调、发表意见，防止极个别不切实际或目前无法办理的建议进入交办程序；同时还就每条建议拟交由哪个具体部门为主办理进行商讨，防止建议因分办不准确，超出或偏离了承办单位的职能，进而影响建议办理工作。如2019年某县人民政府办公室，没经过集体研究，将一条《关于加强商居小区建设管理》的代表建议分给县住房保障服务中心办理，该中心认为该建议非其职能范围而未理睬，最后导致该条建议没有办理。三是梳理综合形成正式的交办建议。根据人大议案建议审查委员会初审意见和“一府一委两院”协商会等方方面面的情况，将拟交办的代表建议进行最后的梳理，形成代表建议的正式交办件。笔者充分相信，经过交办前的“三步曲”功课，交给承办主体办理的代表建议一定是有比较好的现实性和可操作性，这就为下步的办理工作打下了坚实的基础。最后就是督促弄好交办会。人大作为建议办理工作的发源地，必须督促办理主体尽早严肃认真地召开人大代表建议交办大会，“一府一委两院”应邀请人大相关负责同志列席该会议，并可安排其就有关情况在会上进行说明强调。

　　三、不断健全和改进代表建议督办机制　近些年来，人大代表建议的办理工作虽然取得了长足的进步，但办理效果仍然差强人意，究其原因，除了建议本身的质量因素外，主要是承办主体存在以下四个方面的问题： 1、承办部门的认识偏差与错位。有些建议承办单位认为人大代表提建议是找岔子、添乱子，不仅不重视，还产生厌烦抵触情绪，办理工作不落实，答复意见以介绍工作成绩为主，摆成果和作法的多，对下一步落实代表建议的措施针对性不强；有的不是积极寻求办理措施，而是寻找客观理由，轻落实、重解释，答非所问现象还一定程度存在；有的将办理建议变成答复建议，答复完毕、办理完毕。 2、承办部门的本位思想作怪。个别承办部门在考虑建议要不要办、如何办时，首先考虑的是办理结果会不会给本部门后续工作带来更多的约束和麻烦，这种利益权衡容易造成承办部门趋利避害，对“麻烦建议”往往从法律法规政策中寻找客观理由进行搪塞推拖。 3、承办部门有畏难情绪。少数承办单位认为代表建议大多是些难办的事儿、是些要钱要物的事儿，觉得办理起来困难很大，于是委婉找理由、花心思做代表工作，办理答复缺乏实质内容，最后结果就是代表“被满意”。 4、联合办与连续办的机制缺乏。联合办理代表建议的过程中，部门之间相互协调沟通力度不够、相互扯皮推诿现象时有发生，主办单位责任担当意识不强、牵头协调不力，在未协调沟通的情况下，仅以职责所限为由答复代表；协办单位由于没有“满意度”的约束，对协办工作重视不够，这些都影响了建议办理的效率、效果。还有少数需要分年度办理的建议，承办单位只在代表提出建议的当年答复“已列入项目规划或工作计划、正在争取或协调”等，此后是否在办、是否能办、办理结果如何等情况，提议代表根本无法知晓，也无人跟踪持续督办。鉴于承办部门存在上述四个方面的问题，健全和改进代表建议督办机制，确保建议办理效果很有必要，特别是县乡两级尤为重要。根据法律规定，县乡人大目前仅有三权：监督权、重大事项决定权、人事任免权。很显然，监督权是人大履职行权的重要抓手，而提出建议、督办建议是各级人大行使监督权的重要内容和重要方式。目前对代表建议的督办，各地人大普遍采取的方式是：人大机关委办分块包干、挂钩督办，重点建议由主任会议成员牵头督办。这些做法无疑是有效的，也能起到一定的推动作用，但仅有这些还远远不够，还必须不断加强和改进代表建议督办机制，如科学制定《代表建议办理工作督办方案》、《代表建议办理工作考核表彰办法》等。

　　1、科学制定《代表建议办理工作督办方案》。督办方案是开展好督办工作的前提，通过制定方案明确督办任务、督办时间、督办方式等，打好建议督办组合拳，坚持建议督办工作与人大其他监督工作相结合，形成“对应督、督落实”的工作责任体系。根据建议所涉内容、影响面、办理的难易程度等，将所有建议科学搭配分成若干组，将人大常委会组成人员对应分成若干督办小组，机关其他工作人员调配到不同督办小组，主任会议组成人员各自带领一个督办小组负责某一组建议的督办工作。各督办小组要督促承办部门拿出建议办理的时间表、任务图，特别是建议联合办理的情况，督促承办部门必须制定会办工作方案，对政府部门联办确有难度的，要督促政府相关负责同志进一步加强对办理工作的组织、领导、调度力度，注重在建议的科学分办、指导办理、妥善协调及狠抓落实上下功夫。建议督办工作可综合采取过程监督、现场监督、明查暗访等方式，根据情况需要并报经人大主要负责人同意，可临时聘请相关专家参与指导、可接请提议代表列席见面座谈会。最后，督办小组对建议办理结果要作出初步评价，并就本组督办工作情况作好汇报准备。另外，因客观情势限制而必须分年度才能办结的建议，相应督办小组必须继续负责该建议的督办工作，对承办部门是否在办、是否能办、办理结果如何等情况，要持续进行跟踪问效直至办结，决不能出现龙头蛇尾现象。 2、视情开展建议办理工作专题询问或质询。换句话说，对建议办理工作必要时要辅之以刚性的监督手段。询问、质询都是《人民代表大会常务委员会监督法》规定的人大刚性监督手段，是赋予人大常委会监督工作的保障性规定。然而这一监督“重器”基层人大却很少使用。按照中央关于“问题导向、询问应为常态”的地方人大监督工作要求，代表建议办理督促工作也可以根据需要，尝试开展专题询问或质询：选择在群众中有较大影响、办理进度较慢且办理质量不高的代表建议进行询问；选择能办不办、敷衍了事的代表建议启动质询程序。总之，对非客观原因造成久拖不决的，要适时启用专题询问、质询等刚性监督方式，直至问题解决。值得一提的是，无论是询问还是质询，都可邀请相关代表参加、也可允许公民旁听，督办小组对询问后的办理情况要跟踪监督，真正做到有询问、有答复、有行动、有结果、有影响。 3、制定并不断完善《代表建议办理工作考核表彰办法》(以下简称《办法》)。一年下来，代表建议办得怎么样、效果如何、哪些办得好、哪些办事差甚至推拖没有办、对建议办结后可能会反复出现的问题是否建立了长效机制等情况，很有必要划个句号，以实现激励先进、鞭策后进之目的，故制定并不断完善《代表建议办理工作考核表彰办法》实为必须。根据《办法》，每年选择合适时机，必须认真召开人大常委会会议，就代表建议办理情况进行测评打分：逐件听取“一府一委两院”关于重点建议的办理情况汇报，然后开展满意度测评，对办理结果不满意的，责成重新办理并在某时段内汇报最后办理情况；对普通建议的办理情况，由各办理单位对本部门的办理情况进行综合汇报，并对每个办理单位(包括协办单位)逐一实行测评打分，并将测评结果纳入年度大绩效考核和优化经济发展环境评价的内容，确保代表建议办理工作落到实处、办出实效。 4、加强建议办理评价结果的运用。根据《代表建议办理工作考核表彰办法》，一是要表彰先进通报后进。开展建议办理工作先进单位、先进个人的评选活动，在人民代表大会会议上对上年度建议办理工作中涌现出的先进单位、先进个人进行隆重表彰；对办理不认真、敷衍了事、能办不办、只承诺不落实的承办单位进行通报。二是要加大宣传造氛围。要充分运用门户网站、官方微信公众号、官方微博、手机短信等新媒体、微媒体，广泛宣传建议办理工作中的先进典型、先进事迹，搭建人大代表、办理部门、社会公众的交流平台，营造“重视建议办理、支持代表履职”的浓厚社会氛围。三是将建议办理的评价结果实行“三挂钩”，即将其与人大平时依职权开展的任前调查、工作评议、经济发展环境评价等工作挂钩。笔者综合认为，代表建议的质量是前提，代表建议的落实是重点，督办机制是关键。只有建立了规范有效的督办机制，才能切实增强办理主体的落实意识，以高度的责任心、扎实的工作作风，积极推动代表建议办理工作从“答复型”向“落实型”转变、从追求“办结率”向“解决率”转变，真正提升代表建议办理实效，让人民群众的呼声和期盼有着落、有回应。