关于县级人大讨论决定重大事项决定权的思考

　　党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》指出：“健全人大讨论，决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，为贯彻落实这一部署要求，中共中央办公厅于2017年1月30日印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，人大依法讨论决定重大事项，各级政府重大决策出台前向本级人大报告，体现了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，是人民管理国家事务、当家作主的重要途径。健全人大讨论，决定重大事项制度，作为推动人民代表大会制度与时俱进的重大任务之一，理应成为县级人大及其常委会人大思考的重要课题。

　　一、人大讨论、决定的重大事项的内涵讨论、决定本行政区内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。对地方人大及其常委会讨论、决定的重大事项如何理解?笔者认为可以从以下三方面去把握：从语义上看：“重大事项”是事情的项目之谓，说明重大事项具有特指性、具体性的特征，那些泛泛而指的抽象意义的事情或问题不属于重大事项之列。表明人大及其常委会所讨论、决定的重大事项不是宽泛的事情、抽象的问题，而应该有具体的内容和确切的指向。人大讨论、决定重大事项要坚持一事一议、一事一决，以保证做出的决议、决定具有很强的针对性和可操作性。从法理上看，人大及其常委会依法决定的重大事项是国家或地方的重大事项，即“国家事务”，而非其他事项。诸如政党、社团、企业等组织的内部事务则不属于人大及其常委会决定权的范围。从标准上看，人大及其常委会讨论、决定的重大事项，是相对的、动态的概念。重大事项和非重大事项之间没有绝对的和固定不变的界线。重大事项是一个辩证的概念。既可以是全局性的，关系本行政区域内的全局性、长远性、根本性的问题，又可以是具体的、可行性强的、从本行政区域内实际情况所需要决定的某一方面的事项。重大事项因时间、地点、区域、条件的变化而变化，要对它的范围作出一成不变的界定很难做到、也不现实。但是，重大事项又是“既不能过于明确、又不能不确定的概念，应该具有相对的稳定性和内在的规律性。需要人大及其常务委员会作出决定的，必须是本行政区域内法律明确规定的、具有全局性的、群众普遍关心的众多国家事务中的重大事项，至于“一府两院”职责范围内的常规工作，不应事事过问、事事决定。人大及其常委会行使决定权，要在重大上做文章，重大事项必须管住管好。根据县级人大及其常委会讨论、决定重大事项的不同情况，可以将重大事项分为三类：一类是“议而必决”的事项，即法律明确规定应当由人大及其常委会讨论、决定的事项。如审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算，以及计划和预算的部分变更等；一类是“议而可决”事项，即“一府两院”应当向本级人大及其常委会报告，听取意见和建议，必要时人大及其常委会可以作出决议、决定的事项。如本行政区域内的重大改革举措和重大建设项目的重大问题等。一类是需要向人大及其常委会“备案”的事项，即应当征求本级人大及其常委会意见后，再按照审批权限报请批准的事项。如政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，应及时向本级人大常委会报告并备案。

　　二、县级人大正确行使重大事项决定权的重要意义一是有利于将党的主张上升为国家意志。行使重大事项决定权，是坚持和发展人民代表大会制度的必然要求，有利于将党的主张通过法定程序成为国家意志和人民意志，从而成为全体人民的共同行动。特别是对地方发展过程中遇到的复杂问题，经过慎重、反复论证，作出决定，有利于维护执政党的权威性，增强实践行动的可行性。二是有利于增强重大决策的科学性。县级人大及其常委会充分行使重大事项决定权，可以避免重大决策的片面性和随意性，避免决策失误引发社会矛盾。比如城市发展规划、重大建设项目等，经由人民代表大会及常委会多层面集体讨论，有利于提升决策的全面性、科学性，促进决定的顺利执行。三是有利于增强人大监督效果。对某一事项，人大可行使决定权，也可以行使监督权，一般对重大事项的讨论和决定在前，监督执行在后，决定权的行使对提升人大监督权威，使两个权力配合行使起到有效作用。人大代表、人大常委会组成人员充分行使该项职权，实质就是行使公民的政治参与权、决定权，有效避免出现“人民形式上有权、实际上无权”现象。

　　三、当前我县人大重大事项决定权行使中存在的问题 l、思想认识不到位。从县委、人大，到政府，领导层可能对于人大行使重大事项决定的认识还不到位、不统一。长期以来形成的“党委决定、政府执行、人大监督”的模式，在领导的思维意识和行为习惯中根深蒂固，忽视了人大的重大事项决定权。每遇大事多半采用党委、政府联合决策或党委决定、政府执行的习惯做法，在一定程度上规避了人大的作为。对人大来说，部分同志也或多或少存在“多一事不如少一事”的思想，怕影响与县委、政府的关系，影响了决定权的行使。 2、范围界定不清晰。从中央文件、法律规定到各地的具体作法，对重大事项的范围界定都不是很清晰，都侧重于质的规定，缺少量的界定。市人大出台的规定中第四条第七项，就是实践中最重要的条款之一，“重大项目的立项、资金安排及使用情况”，也是比较模糊。多少才算“重大”?实践中很难把握，哪些项目应该报告人大，也不好操作。这是反映最大的一个问题：上届时，县人大曾有这方面的动议，想出台一个具体标准，但这个“度”很难把握，所以一直没有出台。 3、决策质量不够高。一是批准性决定多、自主性决定少，属于政府提请批准、履行程序性的占相当比例，每年除了根据代表议案作出决议外，根据人民群众的意愿和社会需要，主动就一些社会热点、难点问题作出决议、决定的仍然偏少，回应社会关注不够。二是调研、审议水平不能适应实际需要。县级人大专业人才少，而政府提请的事项涉及方方面面，人大有时在调研、审议时，感觉力不从心，又缺乏专家咨询、第三方评估等外力，对决策事项的合法性审查、经济效益分析等不够深入，影响了人大决策质量和水平。 4、决议落实不理想。虽然人大作出的决议决定具有法定效力，但现实情况是，除了批准性决议决定外，很多含有工作要求内容决议决定的落实情况并不理想。我县人大对于督办落实工作是比较重视的，一般都是由分管副主任牵头，相关委办进行督办。对一些重要问题，都要求政府及相关单位向人大常委会会议报告落实情况，并进行满意度测评。比如近几年的审计指出问题整改、城乡饮水安全等。但从效果来看，有些问题整改还达不到预期的目标。

　　四、有效行使县级人大重大事项决定权的几点思考宪法和法律对重大事项的原则性规定，虽说给县级人大常委会带来了具体界定重大事项客体的难题，但同时也给各地预留了自由发挥的空间。在制度规范上现有的法律依据是不够的，尤其是在法律规定不具体、不便于操作的情况下，需要有切实可行的制度保障和程序设计，因此提高认识，建章立制显得尤为重要。思考之一：提高对行使重大事项决定权重要性的认识重大事项决定权是宪法和法律赋予地方国家权力机关的重要职责。要深化对行使重大事项决定权重要性的认识，真正从宪法和法律规定的高度，从地方国家权力机关要依法充分发挥职能作用的高度，来认识行使重大事项决定权的问题，增强行使重大事项决定权的责任感和使命感。走出行使决定权是向党委要权、与政府争权的思想认识上的误区。在人大常委会决定权和同级党委领导权的关系上，坚持党的领导是做出重大事项决定的根本政治原则。县级人大常委会既是民主决策的主体，也是行使重大事项决定权的主体，应积极发挥地方国家权力机关的主体作用，变被动为主动。在协商民主的基础上，适时将党委的决策转化为人大的决定。强化与政府的沟通，在重大事项的认定上达成普遍的共识。只有做到既不“越权”，也不“失职”，宪法和法律赋予县级人大常委会的职权才能够得到有效履行。思考之二：科学界定重大事项的范围面对“重大事项”始终处于“既不能不明确”而“又不能过于明确”的两难境地，我觉得一味地追求实体概念的明确化和具体化已无意义，我们所要界定的仅是行使决定权的客体而已，并非何谓重大事项这一概念。判断某一个事项是否构成行使重大事项决定权的客体，可从界定重大事项的范围入手，一是宪法和法律明确规定由人大常委会讨论决定的事项；二是本行政区域内带有全局性、长远性、根本性的重要事项；三是涉及人民群众根本利益的事项；四是客观实际确需由人大常委会作出决定的事项。前三项有具体所指，第四项实为“兜底条款”。只有事涉上述范围，确需由人大常委会作出决定，即“议而必决”的事宜，决议所涉内容相关部门“行而必果”的事项，才属于行使重大事项决定权的客体。思考之三：完善行使重大事项决定权的制度建设县级人大常委会虽说没有立法权，但可依据原则制定行使重大事项决定权的实施办法和具体工作流程。目前仅是依据人大常委会议事规则规定的程序进行，或是在此基础之上，再增加一些议案办理的程序规定来规范重大事项决定权的行使，难以体现重大事项的特点和满足实际工作的需求，有必要完善县级人大常委会行使重大事项决定权的制度建设。将宪法关于县级以上地方人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”的原则规定具体化，使人大常委会行使决定重大事项的职权规范化、制度化、程序化，具有可操作性，改变目前县级人大常委会行使重大事项决定权工作上的“无章可循”的境况。思考之四：提高行使重大事项决定权的能力和水平人大常委会行使决定权，是落实党委决策，实现政府依法行政与人民意愿的有机结合。充分发挥人大常委会的作用，把人民当家作主的权力落到实处。人大常委会要解放思想，敢作善为，不断提高行使重大事项决定权的能力和水平 1、提高个体素质。要着力提高人大常委会组成人员的素质，使之与所承担的神圣使命相适应。加强自身机关建设。有针对性地强化常委会组成人员的学习与培训，全面掌握党的路线方针政策，认真学习宪法、法律，学习经济、科技等知识，钻研与人大行使职权有关的业务知识，不断提高履职能力，严格依照法律行使职权。 2、善于开拓创新。加强对人大常委会依法行使重大事项决定权的理论研究，积极探索和大胆实践将行使重大事项决定权与行使监督权、任免权有机结合，在审议过程中引入专家和市民参与的咨询会和听证会制度、使决定权的行使更加注重实效。 3、提升审议质量。在审议过程中开展广泛深入的讨论，允许各种观点自由阐述。特别是要多听取反对意见，以确保决定议案能够得到充分的论证。对存在较大争议的，开展专题调研，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，使常委会作出的决议、决定更加切合实际。 4、完善监督机制。注重发挥人大常委会有关重大事项作出的决定、决议在指导实践、推动工作中的作用。综合运用刚性手段对决定执行和落实情况进行督查，实行跟踪监督、责任追究制度，确保常委会决定、决议得到贯彻落实。