推进全域旅游高质量发展的对策建议

　　湘西，宛若一颗镶嵌在武陵山区的“明珠”。全州国土面积1.55万平方公里，总人口约300万人，以土家族、苗族为主的少数民族占80.8%，森林覆盖率达70.2%。境内山川秀美、风光旖旎、历史旷古、文化悠长、景点众多，原始的地理风貌和自然景观，原生态的绿色资源和文化遗产，原汁原味的民族风情和民族文化，奠定了旅游业发展的基础。纵观我州旅游发展历程，从无到有，从小到大，从边远小城到“网红胜地”，从局部开发到全域发展，实践证明，旅游是我州发展的最大门路。

　　当前，我国旅游业正向高质量发展迈进。在此节点上，全方位审视我州旅游发展的现状与问题，理性分析我州旅游发展的定位、路径与策略，对于构建我州全域旅游发展新格局，助力我州全域旅游大提质、大发展，具有重要意义。

　　一、主要成绩

　　1.全域旅游基本成型。近年来，全州上下牢记习近平总书记殷切嘱托，秉持绿水青山就是金山银山的理念，用足用活西部大开发、扶贫开发等多重叠加政策优势，围绕建设国内外知名生态文化公园和旅游目的地这一战略愿景，出台了《关于推进全域旅游发展的指导意见》《湘西州全域旅游建设规划》等系列措施，构建了“1个龙头、1个中心、2条乡村游精品线、4大核心景区、1小时生态文化经济圈”的全域旅游空间布局，为发展全域旅游提供了政策基础，指明了发展方向。

　　2.品牌建设卓有成效。全面整合“神秘湘西+”品牌，创建了一批世界级、国字号品牌，打造了一系列旅游节会活动，“神秘湘西”品牌影响力和美誉度不断提升。截至2019年底，全州有236个世界级、国家号生态文化旅游品牌，有1517处历史文化古迹，有3200项非物质文化遗产资源，我州荣膺“国家级文化生态保护实验区”“国家森林城市”“中国十佳魅力城市”“最佳旅游去处”“中国最美乡村旅游目的地”等称号。

　　3.服务设施日臻完善。大力推进交通重点项目建设，全州高速公路里程达500多公里，实现县县通高速、乡乡通水泥(沥青)路、所有行政村道路硬化，黔张常快速铁路建成运营，湘西机场、张吉怀高速铁路加快建设，湘西州即将步入高铁、航空时代。三个千公里快旅慢行体系抓紧完善，“一小时旅游经济圈”逐步形成，州、县市、景区三级旅游集散中心、旅游大数据中心和公共服务平台加快建设，3A级以上旅游景区、两条精品线旅游村寨实现游客服务中心、旅游厕所、旅游标识系统等旅游服务设施全覆盖。

　　4.综合效益不断提升。全州接待游客和旅游收入连续多年保持两位数增长，其中2019年全州接待国内外游客5720万人次，实现旅游总收入526亿元，同比分别增长13.3%和19.3%。大力推动文旅融合发展，我州文化演艺产业成为年营业收入过亿元的产业，销售额达千万元以上的旅游加工企业达20余家。创建了58个乡村旅游示范村、40个四星级以上乡村旅游点，乡村旅游成为我州旅游经济的又一增长点。2019年全州乡村旅游接待游客1235万人次，实现旅游收入44.9亿元，同比分别增长33.08%、35.24%。

　　5.依法治旅取得突破。州人大及其常委会制定了小溪、里耶、老司城、传统村落、民族民间文化遗产、土家苗医药等14部保护条例，占我州正在施行的地方性法规和单行条例总数的60%，生物多样性、芙蓉镇、地质公园等3部单行条例正在有序制定，我州文化生态法治安全网将进一步完善。州人大常委会持续开展文化生态保护及旅游开发利用方面的“法律巡视监督”，州政府及其有关部门坚持依法行政、依法治旅，加大了旅游市场秩序的整治力度，依法查处了一批扰乱旅游市场秩序的不法行为，严厉打击了一批侵害旅游者利益的违法行为，促进了旅游健康持续发展。

　　二、存在问题

　　1.规划衔接还需精细。我州虽然早于许多地方提出全域旅游目标，但是在具体实践中，我州一些党员干部思想认识有待进一步提升，对发展全域旅游内涵、路径和带动效益重要性认识不足。我州全域旅游发展的总体思路、目标重点和空间布局已明确，但是全域旅游总体规划与各类规划之间的协作衔接不紧。如城乡规划缺乏对打造城市文旅综合体、风情小镇、特色村寨等功能布局考虑；交通规划缺乏对旅游路网闭合、“慢游”交通系统完善、观光风景道建设等功能布局考虑；农业规划缺乏对采摘乐园、生态农庄、特色民宿等功能布局考虑。

　　2.要素保障还需加强。土地因素制约导致一些重点项目迟迟不能落地，影响文旅项目建设进度。资金缺口问题影响旅游交通建设，乡村旅游交通较为狭窄，可进入性不高，旅游集散中心、旅游厕所、停车场等公共服务设施有待完善。旅游人才相对匮乏，旅游从业人员整体素质不高。旅游市场主体小、弱、散问题没有从根本上解决，引领性企业少。

　　3.管理体制还需优化。各县市、各景区之间存在政企分割、地域分割、条块分割等问题，特别是在资源、土地、基础设施等要素集中配置和统一调控上整体协调性不强。文化旅游资源存在多头管理、多头执法问题，如文化生态资源管理涉及文旅、林业、住建、环保等多部门管理，景区景点管理涉及工商、税务、公安、城管、交通、卫生等多个部门管理。

　　4.市场效益还需拓展。旅游产品较为单一，个性化、差异化旅游产品开发不足，休闲型、体验型、综合型等新兴旅游产品开发不够。5A级景区的创建相对滞后，乡村游和红色旅游没有形成消费热点和链条。夜间文旅经济发展不充分。旅游产业与其他产业融合不够，与关联产业的发展不协调，与市场需求不对应，“旅游+”效应还未充分展现。各县市、各景点景区之间“一盘棋”推介和包装旅游品牌和节会活动还有所欠缺。

　　三、对策建议

　　1.抓好规划建设。一是优化提升规划。立足“十四五”发展目标，将全域旅游规划纳入国民经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划及其他专项规划，高标准、高起点编制总体规划、控制性规划和详细规划、重大项目设计规划在内的旅游规划体系，实现全域旅游“一张图”。建立规划评估与实施督导机制，提升全域旅游规划实施效果。二是建好景区景点。抓好国家全域旅游示范区创建，实现国家5A级景区零的突破。实施“众星捧月”景点组团战略，核心“月亮”景点与其他“星星”景点形成错落有致、节奏合理、丰富多彩的多级景观链，变景点单体优势为景点组团的景区优势，放大产品吸引力。特别是要着重发挥核心产品的撬动作用和集聚效应，全方位提升凤凰古城、矮寨大桥、芙蓉镇、里耶古城、边城茶峒、老司城等核心景区，加大对乾州古城、浦市古镇、猛洞河、红石林、坐龙峡等优势景区的建设力度，打造一批旅游重点产品，培育一批集聚型旅游景区。着重围绕核心景区和优势景区做特色、做互补和做联动，全面拉开景区框架，做足山谷、湿地、水域、休闲、体验、康养配套和综合环境治理，建设发展一批上规模、高品位的旅游休闲度假区，培育一批旅游产业综合体，创建一批民族风情小镇、文化生态村、特色农业村，创新开发一批低碳型、智慧型、探险型景点，打造一批特色鲜明的四季产品，形成区域布局合理、产品结构优化、全天侯消费的旅游景区景点体系。三是壮大市场主体。组建湘西现代文旅集团，使其成为国有控股下的旅游开发、土地运营、投融资管理的龙头企业。加强与长三角、珠三角、环渤海圈等地区的旅游产业对接，引进一批国内大型文旅集团投资落户和重大旅游项目落地。与湘鄂渝黔旅游热点地区签订旅游合作框架协议，共同打造国际旅游精品线路，共同举办国际性旅游节会。与粤港澳大湾区合作，开通粤港澳文旅合作直通车，巩固粤港澳市场。实施湘西文旅全球推广计划，在境外设立文旅营销中心，拓展日韩、东南亚、欧美等境外客源市场，推动我州全域旅游向纵深拓展。

　　2.彰显多彩风情。一是突出古色。加强民族文化资源研究、保护和利用，全力打造以土司王城为中心，“土家探源”、“神秘苗乡”两条精品旅游线为支撑的文化产业走廊布局，推出一批古香古色的历史人文景观，建设一批文化旅游、演艺娱乐、工艺美术、文化创意等领域示范项目和产品，建成世界级土家族、苗族文化研究和文旅高地。二是彰显红色。依托花垣十八洞村精准扶贫首倡地形象，全方位展示全州、全省乃至全国精准扶贫成果，建设国家级博物馆、纪念馆、陈列馆，建成国家级爱国主义教育基地。依托湘鄂川黔革命旧址，把保护革命旧址与弘扬长征精神结合起来，建设长征历史步道，建成长征主题国家文化公园。全力打造以“不忘首倡地、重走长征路”为主题的红色旅游品牌，努力构建茨岩塘—万坪—塔卧—十八洞红色文化旅游长廊，使红色旅游资源发挥最大的政治效益、社会效益和经济效益。三是融入绿色。突出因地制宜、因势造韵，坚持把“山—水—林—田—寨—情”串起来，建设惹巴拉村、双凤村、捞车河村、金龙村、竹山村、凉灯村等一批“养眼洗肺、解乏去累”的绿色乡村，大力培育和扶持“湘西五个十工程”，即“十大山水田园村寨”、“十大绿色休憩村寨”、“十大生态观光村寨”、“十大风情乡愁村寨”、“十大天然康养村寨”，使绿色乡村旅游成为全域旅游发展新的增长极。四是扮靓月色。打造夜间“月色”旅游休闲精品，优化丰富凤凰古城、芙蓉镇、乾州古城等一批景区景点的特色夜游活动，打造夜游观光品牌。加快培育特色夜生活街区和大型文化娱乐中心区，推动“月色”经济爆发式增长。

　　3.做好融合文章。一是突出文旅融合。用好用活国家级生态文化保护区这块金字招牌，实施文化遗产保护利用工程，建设一批文物保护展示利用示范项目。加强非物质文化遗产生产性保护，实施民族传统音乐、舞蹈、服饰和工艺等文化振兴计划。设立湘西艺术基金，加大文艺创作生产扶持力度，推动文学艺术创作、影视精品创作，实施舞台艺术精品、重大主题美术创作工程，打造国家级影视制作基地，推动本地艺术院校、专业艺术团体与旅游企业合作，全面打造“湘西十大精品剧目”，全面推广“艺术商圈”模式，打通文艺创作、生产、展演及消费环节，搭建多元传播展示平台。实施“神秘湘西”节会品牌培塑工程，整合州县市两级营销资金，举办世界级绿茶文化节、苗族赶秋节、土家摆手节、苗祖祭祀节及土司“改土归流”节等活动，集中展演摆手舞、茅古斯、打溜子、上刀梯、鼓舞、对歌、烧龙、茶灯等一批原生态“神秘”文化。二是突出农旅融合。大力发展观光休闲农业，培育田园艺术景观、阳台农艺等创意农业，鼓励发展定制农业、会展农业等新型农业业态，打造一二三产业融合发展的美丽休闲乡村。利用水域和水利工程，发展游轮、观光、度假等水利旅游。利用山谷地形，培育山地自行车、越野、马拉松、滑翔等体育旅游精品赛事，打造一批体育旅游综合体。利用土家苗医药资源，建设一批医药康养旅游基地，发展康复疗养、休闲养生等健康旅游。策划“舌尖上的湘西”大选秀活动，评选和推介“湘西100家老字号名店”、“湘西100道绝味传统美食、特色小吃”，提升酒、茶、菜等文化附加值，推动旅游消费升级。三是突出商旅融合。推动旅游与城镇化、工业化和商贸业融合发展，打造一批主题鲜明、功能完善的风情县城、文旅小镇，支持文旅综合体、主题功能区、中央游憩区等建设。开发传统技艺、传统美食、民俗表演、文化创意、文化休闲为一体的文旅综合体，建设一批文旅融合示范园区。利用工业园区、工业展示区，开展以酒厂、醋厂、茶厂为基础的工业体验旅游。

　　4.完善畅游网络。以县市城区、核心景区景点和旅游集散地的主干公路和连接线为重点，抓紧完善州域旅游综合交通网络，具备创建5A级景区条件的要实现二级以上公路全覆盖，具备创建4A级景区条件的要实现三级以上公路全覆盖。以集镇为中心，优先安排建设一批重点特色旅游村寨的连接道路，实现乡村旅游高标准化通畅工程。推动设立一站式游客服务中心，完善供水供电、垃圾污水收集与处理、旅游标识、旅游厕所、停车场等旅游公共服务设施。依托大数据、云计算、5G等新技术，支持景区建设智能化旅游服务体系，实现在线预订、在线支付、电子门票、免费WIFI，实现智能导览、导游、导购、导航和导评。

　　5.加大保障力度。一是强化组织保障。设立全州全域旅游产业发展领导小组，领导小组组长由党政主要领导挂帅，调度推进州县市全域旅游发展重大决策、体制改革、发展规划、城乡统筹、重点项目推进、工作保障。建好“大文旅局”，主动承担起协调各方的作用，推动各成员单位与县市充分发挥各职能作用，努力实现全州各级对全域旅游工作力度持续升温。二是强化法治保障。加大旅游立法工作力度，制定出台《州全域旅游促进保障条例》，健全一套符合州情实际、推动文化生态保护、维护全域旅游良性发展的法制体系。着眼于大产业、大执法的需要，建立形成联合执法长效机制，成立由州县市政府牵头，抽调有关部门的执法力量，组建州县市旅游市场综合执法机构，设立旅游警察、旅游巡回法院，强化综合执法，严厉打击违法违规经营，逐步形成统一的旅游投诉受理机制，规范旅游市场秩序。三是强化资金保障。统筹安排全域旅游发展相关专项资金，采取项目补助、贷款贴息等方式，支持旅游重点项目建设，加大示范引领性项目的资金扶持，加大对旅游基础设施和公共服务的专项资金投入，加大对乡村旅游和旅游扶贫的投入。统筹使用地方债券资金，用好用活国家专项建设基金、产业基金和政策性银行贷款，支持全域旅游基础设施、公共服务设施建设。加强银旅合作，引导银行业金融机构支持旅游重点项目建设。四是强化用地保障。适度扩大旅游产业用地供给，优先保障旅游重点项目和乡村旅游扶贫项目用地。鼓励通过开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点的方式建设旅游项目。农村集体经济组织可依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式开办旅游企业。城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营。五是强化人才保障。实施“湘西100名文旅领军人才”引进计划，组建湘西全域旅游专家智库人才群。加强与本地大中专院校的合作，建立湘西旅游人才培训基地、实习基地，积极引进旅游管理、营销、策划、文创等人才。选派机关事业单位优秀干部和规划、建筑、设计、艺术等专业人才到旅游景区、旅游企业挂职锻炼。引乡贤、回故乡、建家乡，挖掘一批懂市场、善经营、会管理的本土人才，充分发挥一批乡贤在乡村旅游等方面的积极作用。