推进人大预算监督工作创新的思路与对策

　　在我国，人大财政预算监督是各级人大及其常委会的一项重要的法定职权和工作职责，也是他们代表人民依法管理国家事务的重要途径和形式。随着我国经济社会的发展，人大的财政预算监督也进入了一个快速发展的新常态。伴随着制度的不断创新，机制的不断完善，预算监督在法规建设、程序规范、运行机制及自身建设等方面取得了一些新突破。但由于制度性的问题存在，我国地方人大的预算监督在很多方面仍然流于形式，不容乐观。人大财政预算监督是人大依照宪法的规定对政府财政收支计划的编制、审批、执行和决算等预算管理过程进行立法规范，并据此对政府编制的财政收支预算计划方案及其调整方案进行民主审查批准，对政府执行预算计划的过程情况和最终结果的决算的真实性、合法性和有效性所进行的专项检查和综合评价监督。法国著名启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中曾提到“一切有权力的人都容易滥用权利，这是万古不易的一条经验。”他还说“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”从实质意义上而言，人大财政监督的价值就是在于通过财政资金方面去制约与监督政府的活动，使政府权力能够在法治的轨道上运行。因此，看好政府的钱袋子，对财政预算全过程的监督，这既是人大对政府负责，更体现了对人民利益的负责。

　　一、新形势下人大监督工作面临的问题与挑战预算监督实施以来，地方人大积极探索，勇于创新，监督工作取得了许多重要进展。然而，受各种因素的制约，地方人大预算监督依然是人大工作中的薄弱环节；又如对于已经审批的预算报告缺乏执行过程中的有效监控以及执行结果的有效评价，同时也缺乏对监督者自身的评价和监督等，这些问题最终导致了地方人大预算监督的软化，因此，我们应该清楚地认识到存在的相关问题，并对此进行改革和完善。(一)预算监督流于形式。人大预算监督权贯穿于政府财政预算的编制、审批以及执行的全过程。预算草案从过去的几页纸的表格，到如今数达百页的预算报告，预算监督的不断发展对负责审批预算草案的人大代表的专业性和技术性也提出了更高的要求。而地方人大代表都是从不同职业、不同文化程度中选举出来的，业务素质必然有差异。缺少相应专业知识的支撑，很大程度上难以胜任对专业和经验都有很高要求的预算审批工作，尤其是在两会这短短几天时间里，要把预算报告都读懂，时间恐怕是不够的。因此，预算草案的审议多成了举手鼓掌、走走过场。而预算执行的监督也存在流于表面的问题。预算执行监督表面化最明显的问题就是采用历年制的预算年度与人大会议会期的时间差，造成预算先执行，后审批的问题；其次，人大的监督手段大多限于专题调研、审计整改跟踪、预算执行情况检查等，但是归结起来，其形式太过简单，也就是听听汇报、开开座谈，缺乏有效的问责追究机制。(二)法律责任不够明确。在我国的《预算法》中，预算违法的责任性质、责任主体、责任形式以及追究法律责任的程序缺少清晰的界定。对于行政机关违反预算法的行为，责任形式也仅仅限于行政责任，没有针对个人的经济赔偿和刑事责任的具体规定。即使人大及其常委会查处预算执行中的违法行为，也不能对责任主体采取有力的制裁措施，使之承担相应的责任，从而降低了人大权威，致使预算监督缺乏有力的保障。(三)监督主体弱化监督效果。地方人大在整个监督过程中，由于缺少专业人员的介入，弱化了监督的效果。目前虽然有预算工作委员会，但一些地区依旧是由财经委原班人马组成。然而，无论是人大常委会，还是财经委员会，其组成人员都难以承担预算这一工作量较大、专业性较强的工作，这就使得人大在预算执行阶段的监督力度大打折扣。缺少了专业人士的参与，地方人大及其常委会在预算执行阶段的监督不可避免地流于形式，不可能对预算执行进行实质性监督。

　　二、推进人大监督工作创新发展的思考与建议针对上述暴露出来的问题，有部分原因是我国现阶段的经济发展水平和国民对预算的认识不够，而更多的则是我国现行预算监督制度本身的问题。这其中最根本的原因是人大的预算监督职权虚化，没有发挥人大应有的监督效力。因此，保证人大的预算监督实权才是解决问题的根本之道。(一)加快构建多元化预算监督法律责任体系，强化预算监督实权。我国现阶段确立的预算执行违法行为的法律责任追究形式单一且处罚过轻，《预算法》对预算执行违法行为只是规定了给予行政责任的追究，而有关刑事责任的具体划分却只有寥寥几笔。这种单一的法律责任制度设置难以有效制约预算执行过程中出现的行政权力滥用，导致种种预算违法行为得不到应有的处罚。因此，我们应当构建多元化的法律责任体系，确立不同违法行为的法律责任及其构成要件，除了规定行政责任以外，还可以进行经济制裁，对于那些严重的违法行为，应予以追究刑事责任。此外，对于预算执行中的各种违法所得应当一律予以没收，并处以一定额度的罚款，对于造成经济损失的还应当承担相应的赔偿责任。(二)加速完善预算联网监督系统建设，切实落实人大预算动态监督。在我国的人大预算监督体系中，行使监督权主体为人民代表大会及其常委会、财经委员会和预算工作委员会。实践中，这些主体在预算监督权的行使方面都存在一定的缺陷，如在人代会召开期间，日程紧、议项多、时间短，并且审查的重点都在政府工作报告上，对于预算报告和预算草案的审议时间更是少之又少，因此众多监督实体，基本上没有发挥其作用，而完善预算联网监督系统建设，完成对预算全过程全口径的实时动态监督，充分发挥人大行使监督职权的功效，无疑是对人大预算监督权的最有效保障。 (三)着力发挥监督主体集体职权，确保预算监督高质量运行。人大及其常委会作为监督主体，必须要具有相对的独立性，在行权时不能受其他因素的影响和制约。同时，我们应加强人大的干部队伍建设，提高人大预算监督能力。吸纳具有专业技术的人员加入到预算监督的队伍中，同时设立专家库，从社会中吸收一批财政、金融、财务、审计等方面的专业人士，建立财政预算监督的专家库，增加其预算执行监督的全面性和科学性。人大预算监督工作具有很强的政治性和法律性，是一项重大的系统工程。本课题从地方人大视角，对推进人大预算监督工作创新发展做了一些分析探讨，但要实现这些目标，需要多方面的协同合作，如与党纪监督、行政监督、司法监督、政协监督、社会监督、舆论监督等各方面监督有机结合，才能更好地发挥人大自身监督的效能。只要我们认真贯彻落实党的十八大以来中央关于推动人民代表大会制度与时俱进的一系列决策部署，人大的预算监督工作就会在过去基础上不断实践新发展，取得新成就。