推进重大事项讨论决定制度实施的几点建议

　　地方人大常委会对重大事项进行讨论决定是宪法和法律确立的一项重要制度。多年来，地方各级人大常委会为贯彻执行这一制度进行了积极探索，取得了一定成绩。然而，由于面临种种障碍，重大事项讨论决定制度的实施还不够全面和深入，制度的作用还没有得到完全发挥。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党的大势下，完善重大事项讨论决定制度，使制度实施进入常态化、机制化和法制化轨道，应当成为提升治国理政水平的一个重要突破口。

　　一、制度实施面临的障碍 1、认识障碍。一方面，地方党委、人大和政府对重大事项这一概念的理解不一致，对于某一具体问题是否属于重大事项，各方认识不统一，导致某些重大事项讨论决定程序无法启动。另一方面，地方党委、人大和政府对重大事项讨论决定制度实施的态度不够端正。有的地方党委对人大及其常委会的性质、地位和作用的重要性认识还不足，对人大常委会行使讨论决定重大事项职权的重视不够，支持不够。有的地方政府认为党委决策的事，人大常委会肯定不会反对，走人大程序反而影响了工作效率，提请人大常委会讨论决定重大事项不够积极。一些地方人大担心触及矛盾，对行使重大事项决定权过于谨慎，在一定程度上存在不想为、不敢为、不愿为的心态。 2、法律障碍。从宪法第一百零四条、地方组织法第八条和第四十四条的规定来看，关于重大事项这一概念的规定过于笼统、宽泛、原则,内容上缺乏实质性的规定,形式上缺乏程序性的规定，给工作实践带来不少困挠。在具体工作中，究竟哪些问题属于重大事项?由谁来界定重大事项?怎样界定重大事项?法律对这一系列问题并未给出解答方法，学术界也没有形成成熟的、权威的理论来指导实践工作的开展。除了宪法和法律明确规定的财政预决算审查等重大事项讨论决定制度得到较好实施外，宪法和法律未明确的重大事项，普遍缺少由人大及常委会讨论决定的实际运用。 3、机制障碍。人大常委会要启动重大事项讨论决定程序，一般需要人大专门委员会、主任会议、“一府两院”、代表联名提出议案或者报告。而在工作实践中，上述主体要提出议案或报告，没有经过党委研究同意，是不太可能的。有些重大事项实际上是政府拟定方案报党委研究同意后，再提请人大常委会讨论决定。可见，重大事项讨论决定程序的启动，原动力并不在人大常委会，而在于党委、政府。当政府对某一重大事项怠于向人大常委会提出议案或报告，且党委督促政府提议案或报告不够到位时，人大常委会对该重大事项进行讨论决定就无法实现。 4、能力障碍。一是我们在行使重大事项决定权的规程上进行了一些制度上的探索和尝试，但相关规定较为笼统，缺乏实质性的操作规程和方式地方特别是县一级人大及其常委会履职能力相对不足，制约了重大事项讨论决定制度的实施。方法，影响了讨论、决定重大事项工作的权威性和严肃性。在讨论决定重大事项过程中，有时存在着调查论证不充分、程序把关不够严、作出的决议决定针对性不强等问题。对一些议案，特别是临时提交的议案，缺乏必要的调查论证，直接提请会议讨论决定，从而导致部分决定事项质量不够理想，所作决定，程序性、号召性的多，实质性、刚性的少。二是专业知识缺乏。对重大事项进行讨论决定往往需要具备相应的专业知识，但现阶段县级人大常委会组成人员和工作人员中的专业知识非常有限，即便是科班出身的人，其专业知识储备也无法完全满足工作需要。

　　二、推进制度实施的建议 1、进一步解放思想，提高对重大事项讨论决定制度的认识重大事项讨论决定制度不是一般的法律制度，而是关系到改革发展稳定，关系到国家的前途与命运的重要政治制度。完善制度内容，推进制度实施是贯彻落实宪法和法律，实施依法治国的必然要求，是坚持和完善人民代表大会制度，推进民主政治的必然要求，是改进党的执政方式，巩固党的执政地位的必然要求。首先，地方党委要从践行依宪执政、提高执政能力的高度出发，正确处理好党委决策与人大决定之间的关系，支持人大及其常委会依法履行职权，善于把党对地方重大事务的主张，通过人大常委会的工作，转化为国家意志。其次，地方政府要充分尊重人大及其常委会的法律地位，主动而不是被动、积极而不是消极地向人大及其常委会报告重大事项，自觉接受人大监督，不断改进工作。要立足于建设法治政府，建立和完善重大事项向人大及其常委会报告制度，及时主动提请人大及其常委会审议决定重大事项，以保证重大决策的合法性和实施的连续性。对人大及其常委会作出的决议决定，必须认真贯彻执行，及时报告落实情况。最后，地方人大常委会要进一步提高行使重大事项决定权的主动性，自觉维护党的领导核心，积极服从和服务于党的中心工作，切实保证党的路线方针政策和党委的重大决策部署得到贯彻落实。要严格重大事项请示报告制度，经常及时地向党委请示汇报工作，认真领会和贯彻党委意图。要加强与政府的沟通，使各方在重大事项决定上形成共识、达成一致。 2、进一步完善立法，健全重大事项讨论决定制度的运行机制首先，要建立法定的重大事项界定机制。由于重大事项这一概念具有层级性、区域性和阶段性，不同的层级、不同的区域和不同的时期，重大事项的内涵也不一样，法律对重大事项不可能给出一个统一、僵化的概念，但不表示法律对此无所作为。实际上，法律对有的重大事项已经作出了具体规定，如《预算法》和《城乡规划法》已经分别对预决算审查和各类规划的制定这些重大事项作出了明确规定。现在要解决的问题是对法律无明确规定的事项如何确定，如何明确人大及其常委会行使重大事项决定权的具体界限。对此，笔者认为，法律完全可以先对重大事项的界定原则和程序作出规定，尽量缩小概念的不确定性。其次，要完善保障权力运行的宪法设计。要改变人大及其常委会重大事项决定权空置化的现象，需要从顶层设计入手，完善保障决定权顺畅运行的机制。宪法是国家的根本大法，是顶层设计的依据。地方组织法是宪法性法律，是落实宪法关于重大事项讨论决定制度的重要载体。地方组织法应当明确党委对政府提出重大事项议案和报告的督促责任和相关法律后果，推动党委决策、人大决定、政府执行的运行机制不断完善。在这样的规定下，党委对政府提请研究的某一重大事项进行决策后，如果政府没有向人大常委会提出议案或报告，党委也没有督促到位，则党委和政府构成违法、违宪。在法律后果和社会舆论的压力下，党委、政府对实施重大事项讨论决定制度的原动力大大增强，党委依宪执政的意识和水平也会大大增强。

　　最后，要规范重大事项讨论决定制度的运行程序。向人大常委会提出议案和报告的主体应当是哪些?提出程序是什么?议案和报告应当具备哪些形式和内容?人大常委会对重大事项按什么程序进行审议?审议完成后应当作出什么样的结论?重大事项决议决定应当按什么程序办理?这些问题是重大事项讨论决定制度涉及的基本程序问题，应当像立法程序、诉讼程序一样由法律作出统一的规定，而不是由各地分别作出五花八门的规定。 3、进一步提高素质，增强重大事项讨论决定的履职能力人大常委会组成人员担负起讨论决定重大事项的神圣使命，只有提高组成人员素质和能力，才能确保常委会正确行使好重大事项讨论决定权。一是把好提名关口。人大工作经常涉及经济、法律、农业、财经等专业领域，做好这些领域的重大事项讨论决定工作，需要具备一定专业素养的常委会组成人员。把代表中具有相关专业知识背景、熟悉本地情况、综合素质较高的人提名为常委会组成人员候选人，为其当选创造有利条件，无疑是增强常委会审议决定能力的重要途径之一。二是加强学习培训。“打铁还要自身硬”，人大常委会组成人员要努力成为专家，才能更好地履行职务。要坚持组织培训与搞好自学并重，有针对性地引导常委会组成人员学习好党的方针政策、法律法规和专业知识，使他们的政策法律水平和审议能力与时俱进。三要加强调查研究。没有调查就没有发言权，调查是学习，而且是更重要的学习，要充分利用法律所赋予常委会组成人员的调查权、检查权，开展经常性的调查研究，在实践中提高发现问题、思考问题和解决问题的能力。四是健全工作机构。人大常委会工作的覆盖面比政府工作的覆盖面还广，只有适当增加人大常委会工作机构的编制，充实工作力量，完善机构设置，尽力确保各项工作实现专人专责和专业对口，才能把一项工作或一个问题研究透彻，从而实现重大事项的科学决定。