听取和审议“一府两院”工作报告的思考

　　我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”据此，宪法和有关法律赋予人民代表大会及其常务委员会决定重大事项、立法、监督、人事任免等各项相应职权，人民代表大会听取和审议“一府两院”工作报告、人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，是对其工作进行审议监督的一种基本形式，是人大对“一府两院”工作监督的重要内容。近年来，地方各级人大及其常委会在听取和审议“一府两院”工作报告这项监督工作中进行了积极探索和创新，总结了许多好的经验和做法，取得了一定成效。但要真正使审议工作取得新突破，使其能更好地适应新形势发展和让人民群众满意，还需要代表们仔细思考和继续探索。现状和问题目前，不少地方人大及其常委会在听取和审议“一府两院”工作报告的前期调研工作中大多还是“蜻蜓点水，走马观花”，以至于审议时难以发表真知灼见。无论是人民代表大会还是常委会会议，都要求代表在审议工作报告之前对相关工作进行必要的调查研究。人代会所审议的“一府两院”工作报告，在工作报告形成之前都会将报告的初稿发送到各相关部门和代表手中，广泛征求意见建议。人大常委会会议召开之前，各相关专委也会适时组织常委会组成人员和代表对审议议题提前进行调查研究，这是监督法的要求，也通常是各级人大常委会制度和办法中提出的要求。但是有的常委会组成人员和人大代表并没有围绕审议的报告或议题去认真履行职责，即使有的同志下到基层调研，也是走马观花，没有收集到实质性的材料，以致在分组审议报告时听到的都是同样的套话。常委会会议审议时一般也只有几名专门委员会的负责人唱主角，有的代表和常委会组成人员连“敲边鼓”的积极性都不高。审议过程“虚”多、“实”少，赞歌多、批评少，把审议“一府两院”的工作当成审议报告的文字材料。

　　近年来，在审议各项工作报告中，总是听到这样一些话语，某某单位工作报告能紧扣当前形势和主题，文字概括准确、全面，文笔流畅，总结和打算谈得恰到好处等等。而涉及具体的工作情况和成绩评价的内容少之又少，具体谈工作不足的人更是少之又少。这不禁使人想起，到底是在审议工作还是审议材料。在人代会和人大常委会会议上，我们也经常会听到诸如某某报告写得很好、鼓舞人心，文章结构合理、条理清楚一类的赞美之词。在审议报告时这类务虚的赞美远远超过了务实的工作评价，远远背离了审议工作报告的初衷。审议工作报告的重点应放在如何进一步完善改进工作，扎实为人民群众办实事，进一步完善依法行政、公正司法，促进经济发展和社会和谐稳定等方面上，而不应把重点放在如何进一步完善文字材料上。审议后落实审议意见重答复、轻办理，严重挫伤了人大代表的积极性。对于人代会期间代表提出的意见、建议，对于常委会会议审议意见，尽管“一府两院”及其相关部门非常重视，摆上了重要议事日程，但实际上，大部分承办单位的建议办理重心不是放在真正解决问题上，而是放在如何让代表满意上；代表的满意又大部分不是因为事情真正得到落实而满意，而是因为承办单位的答复和态度令其满意。事实上，大部分承办单位连答复的时限都难达到要求，缺乏对代表和人民的基本尊重。这种文来文往、空对空的答复形式极大地挫伤了代表的积极性，也损坏了政府在人民群众中的形象。因为极少有工作报告通不过的现象，从而使审议工作失去其严肃性和威慑力。

　　一直以来，对于“一府两院”工作报告的审议，评功摆好的多，真正指出问题的少，导致社会上一些人认为人大监督是“扎扎实实走过场”，“认认真真搞形式”。此外，有些代表明明对工作报告不妥之处提出了意见和看法，也不见相关部门虚心改正，说了跟没说一样，使审议工作失去了严肃性和威慑力。关键与对策以上种种现象，解决问题的关键就是要求代表在审议工作报告时提出高质量的建议，进一步提高承办单位办理建议的质量，同时要端正审议工作报告时不把审议“工作”当重点，而把审议“文字材料”当重点的风气。提高认识是保证。必须首先明确思想认识，增强使命感和责任感。一方面要充分认识到地方各级人大及其常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会履行监督职能主要形式和手段，也是地方人大常委会实施工作监督和法律监督的有效途径，人大对“一府两院”进行工作监督和法律监督，是实现人民当家作主的重要形式，是宪法和法律赋予人大的一项重要职责，监督不力就是失职，就是法律意义的“不作为”，人大既要敢于监督，又要善于监督；另一方面常委会组成人员要清醒地认识到，审议发言本身就是一种履职行为。所以，在听审报告前必须把会议主题、指导思想和目的意义搞清楚，明确审议什么?为啥审议?怎样审议?要达到啥目的?只有弄清这些问题，才能站在对党和人民高度负责、维护宪法和法律尊严的高度去对待这项工作；才能围绕主题、紧扣中心、敢于直面现实，敢于接触予盾，敢于暴露问题，积极大胆审议发言，当面进行质询、询问，提出批评意见，履行好自己的职责。 客观评价是基础。常委会组成人员一方面会前应认真学习有关法律法规和政策规定，深入实际搞好调查研究，全面了解掌握真实情况，提前准备好审议发言提纲，做到心中有数；另一方面，在审议中，要围绕会议主题进行发言，充分阐述自己的言论和见解，明确自己的观点和看法，有理有据，有的放矢。审议发言要紧密联系工作实际，抓住主要矛盾，鲜明表明报告“同意不同意”，工作做得“好不好”，客观分析“啥问题”，中肯指出“怎么办”。审议要注重“评”，更要注重“议”。既要正确估价成绩，又更客观分析问题，提出的意见建议要有针对性、可操作性；在对“一府两院”工作的评价上要有的放矢，无论成绩还是不足，评价要全面实在，实事求是，公正客观；同时要最大限度还原原本的情况，成绩要说够，问题要展开，重点要突出，条理要分明，语言要简炼，切中要害。肯定成绩不能太满，指出问题不能太过，以保证审议内容和结果的全面、客观、公正。 找准问题是关键。听取和审议“一府两院”专项工作报告的目的就是帮助“一府两院”找出工作上存在的问题和不足，提出解决问题的意见建议和办法，有效地推进他们的工作。所以听取和审议只是监督的一种形式和手段，最根本的是在认真审议的基础上，指出问题，面对面评议。

　　因此，如何发现问题、分析问题，并把握好提出问题的分寸，这是审议“一府两院”工作报告的重中之重。在提问题时要慎重，要准确，既要有事实，又要有依据；提问题时，要独具慧眼、一针见血、击中要害、恰到好处，善于透过现象看本质，敢于发现和提出别人未发现之问题，使人心服口服，乐于接受。可提可不提的问题不提，拿不准的问题不提，不符合法律政策规定的问题不提，在行政区域内无法解决的问题不提，针对性不强的问题不提，借助人大要人要物要钱的少提，问题提出后，要进行反复分析，需要进一步核实的要进行核实。如果提出的问题不准，不切实际，或脱离政策和法律，就会损害人大常委会审议的权威性，就会损害人大在人民群众中的形象。 提出建议是重点。针对问题提出建议和意见是审议“一府两院”工作的重点。目前地方人大常委会之所以会流于形式，不被重视，一个主要的原因就是外行给内行提意见，审议发言空话大话连篇，提出的建议不切实际，针对性不强，没有操作性，“一府两院”不好落实。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，代表人民依法行使对“一府两院”的工作监督和法律监督，是国家最高层次的监督，必须站在全局的高度，真实反映人民群众的呼声和要求。在建言献策上要棋高一筹，在参谋决策上要强人一拍，在服务大局上要先人一步，提出建议一定要从实际出发切实可行，具有政策性、法律性、科学性和可操作性，以“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”为准绳，符合改革、发展、稳定大局。通过努力办不到的建议不提，条件较为苛刻的建议不提，有悖政策和法律的建议不提，一般性建议不提。建议要铿锵有力，全面具体，有实质性，针对性和实效性要强。常委会组成人员在审议发言时要把立足点放在提出问题和解决问题上，少作空泛议论，少说成绩，多讲问题，多提建设性意见。只有高人一招，才会令人心悦诚服。反馈落实是目的。会议听取“一府两院”工作报告只是形式和手段，重要的是将人大代表提出的意见建议和人大常委会组成人员在常委会上的审议发言及时归纳整理，反馈给“一府两院”整改落实。意见建议和审议意见反馈后，由人大专门委员会和常委会工作机构跟踪督办，及时掌握办理情况，如发现办理不合要求的方面，可组织“再审”或要求重新办理，必要时可运用询问、质询等刚性监督手段进行督办落实，确保落到实处。