关于乡镇债务工作的几点思考

　　乡镇是我国最基层的行政机构，一头连着城镇，一头连着农村，在农村乃至整个国民经济社会发展中发挥着基础性作用，是党和政府联系群众的桥梁和纽带。近几年来,随着国家政策的调整变化，绝大部分乡镇财力渠道越来越窄，财权和事权之间的矛盾越来越尖锐，有的乡镇保运转举步维艰，就嘉禾来讲除烤烟优势乡镇普满、广发外，传统资源乡镇受资源枯竭、政策调整的影响越来越大，保运转难，债务难以承受。为全面掌握全县10个乡镇债务情况和保运转的状况，近期，我县人大财经委组织县财政、县人社、县医保局、县编办、县农村经济管理站及十个乡镇抽调人员组成两个调研组开展了为期近两个月的全面调研，对乡镇债务大、运转难，负债大的原因有了一个基本的了解。

　　一、债务构成的几个特征：

　　1、区域差异大。传统工业乡镇由于资源枯竭、环保压力、政策调整、负债总量大，偿债能力弱。烤烟优势乡镇保运转比较顺畅，历史债务基本化解到位，压力不大。

　　2、乡镇债务来源相对集中。从债务结构来看，乡镇债务主要是企业发展、城镇建设、交通设施建设欠下的工程款，其他应付款，银行举借。从整个负债情况分析，10个乡镇普遍具有负债单位的广泛性、负债结构的多元性、债务偿还的无序性、债务化解的艰巨性和偿务偿还的长期性的特点。

　　3、时空跨度大，债权债务底子不清，统计报表不全。债权债务发生时间跨度大，有的源于80、90年代延续至今，跨度几十年，涉及方方面面，更由于乡镇撤并，有的债权债务整合由于帐面报告不全，底子不清的现象不同程度都存在。

　　二、运转难，负债大的原因分析

　　1、乡镇不是严格意义上的一级财政，事权和财权的高度不匹配，不对称是造成乡镇债务大的根本成因。各级政权负责提供辖区内的地方公共物品是我国政府划分事权的基本原则。然而从各地实践来看有两个问题始终没有很好解决，一是事权属地化原则本身所需要的资金多少，二是事权属地化原则的落实和本级政府的收入筹集能力的对应关系。尤其是近几年部分乡镇建设规模过大，本身财力又严重不足，债务的产生就不可避免。

　　2、盲目举借兴办企业是债务居高不下的重要方面。90年代投资办企业成为发展壮大集体经济的重要手段，一些乡镇没有经过充分论证，在资金、技术、人才管理等都不具备的情况下，通过借款方式筹集资金创办集体企业，因产品、设备、技术、管理落后或适销不对路，无法与同行业竞争市场，被迫停厂倒闭，所投资金无法收回。

　　3、供养人员多且杂是运转难的焦点问题。以袁家镇为例，袁家保运转缺口大主要原因就是人多。该镇现有在职在岗各类人员108名，其中公务员20人，参公1人，全额事业编9人，回聘干部23人，其他人员50名，占46.2%。据审计和财务测算，目前袁家总负债达9800余万元，其中欠干部职工养老保险医疗保险、住房公积金、职业年金就达642万元(自报967万元)。医疗保险只交到2015年3月，已欠缴171万元，养老保险只交到2017年6月，已欠缴193万元，住房公积金只交到2013年，已欠缴103万元，职业年金175万元，失业保险，生育保险未交，年终绩效奖减半发放。

　　4、自身造血功能不足。财源性产业项目发展乏力，争资立项主动性不强，到位资金项目少。困于县本级财力收支压力，县财政对乡镇财政转移支付力度不大。监管不科学、不合理，资源利用效率低下等问题不同程度存在。

　　5、部分乡镇内部财务管理不规范，不科学，保障不力。有的乡镇会计财务处理不规范，收入支出长期挂往来帐，不进行调帐，一边挂应收款，一边挂应付款，还有的乡镇汇总会计报表时内部往来没有抵减，造成虚增乡镇总的债务。

　　三、有效化解乡镇债务，确保高效运转的几点建议

　　1、充分认识乡镇债务化解的长期性、复杂性、艰巨性。债务化解难的症结在于：一是有的乡镇债务包袱重，偿债资金严重不足；二是债务构成复杂，协调减债偿债难度大；三是产生新债务的根源没有消除，刚性支出越来越大，本级收入捉襟见肘，收支矛盾越来越突出；四是乡镇部分债权因税改政策所限暂且无法清收；五是部分乡镇化解债务的主动性、自觉性不强，存在能拖则拖和“等靠要”思想；六是有的乡镇债务年长日久，债务构成成因底数不清，责任不明。所有上述问题，决定了化解乡镇债务的艰巨性、复杂性和长期性。解决乡镇债务任重道远，须采取综合性、全方位的措施来化解。

　　2、进一步厘清乡镇债务。高度重视乡镇债务化解工作，认真组织财政、审计、农经等专业队伍按照“统一方法、统一口径、统一步骤、统一要求”的原则，组织对乡镇债务来一个大起底，大清理，进一步厘清乡镇债务的规模、种类、分布及成因。

　　3、分类化解债务存量，严控新增债务增量。从工作角度把乡镇债务分为政府性债务、对机构债务、对个人债务三类逐步进行化解。要坚持量力而行,严禁大拆大建；要牢固树立过紧日子思想,想方设法压减三公经费.

　　4、建立化解乡镇债务的长效机制。进一步落实党政“一把手”亲自抓，分管领导具体抓的领导机制；建立减债目标考核机制，把消赤减债作为乡镇工作目标和主要领导工作考核任务，列入年终考核。

　　5、加快财源培植增财力，做大税收“蛋糕”.一要立足嘉禾富硒特色，培育壮大富硒大米，富硒水果，富硒蔬菜、富硒特色水产等加工型、流通型农业龙头企业，提高农产品的商品转化增值率，提高优势特色农业对财政收入的贡献率。二要加大招商引资力度，培育新的经济增长点，不断培植壮大后续财源，形成多层次，多主体的乡镇财源结构。三要按照“因地制宜、突出重点、梯次推进、稳步发展”的原则，大力度实施乡村振兴战略，力求推动建设集约集中，带动经济发展，又能突出区位、资源、产业优势的农旅一体、民宿文化、美食文化、传统文化、红色文化、农耕文化、富硒特色文化为一体的开放型小城镇。四要以改善民生为重点培育新的消费热点和投资增长点，提高消费品质量，补齐养老、托幼、教育、康养等短板，扩大有效投资，加快重大项目建设，消除民间投资隐性障碍。推进工业转型升级，实现惠民生和促发展双赢。

　　6、建立事权，财权相对统一的财政激励机制，规范对乡镇转移支付力度。进一步建立科学完善的财政激励增长机制，提高乡镇聚财理财的积极性。坚持“财力下倾，缺口上移”的要求，加大县级财力向乡镇的转移支付力度；全面实行综合预算管理。对预算内资金实行统一管理，统一核算，统筹安排，综合平衡；加大财政分成转移支付力度，要适当提高条件较差乡镇的转移支付比例，均衡各乡镇公共服务水平，确保每个乡镇都有履行职能所需的基本财力；提高“八奖二补”的奖补基数。建议适当增加奖补项目，加大对重点生态功能区的奖补力度，如乡村振兴、厕所革命、农村环境整治等项目。当前重点要确保工资正常发放，“五险一金”不断链，确保干部职工的合法权益得到依法保障；建立财政保障增长机制，确保有人管事，有钱办事，理顺情绪，推进工作。

　　7、进一步精减人员，牢固树立“过紧日子”理念。采取清退一批，劳务派遣一批、买断一批等方式方法，进一步精减人员；从严预算约束，做到无预算不开支，有预算不超支；严格预算支出标准，从严压减和控制一般性支出；规范“三公”经费管理，严格控制会议和培训，严格控制办公费用。