津市人大：规范性文件备案审查工作存在的问题及对策

　　规范性文件备案审查，是宪法赋予地方各级人大常委会的监督职权，也是监督法规定的地方各级人大常委会的经常性监督方式。把规范性文件备案审查作为地方人大常委会依法行使监督职权的经常性监督方式之一，这是新形式下完善人大监督制度，加强人大监督力度，增强人大监督实效的一项重要举措。然而，从近两年的工作实践来看，规范性文件备案审查这一重要的监督形式，在实际操作中还存在一些问题，从而使人大常委会对规范性文件的监督作用不能很好地发挥。本人结合工作实际对规范性文件如何进行备案审查作一些思考。

　　一、当前规范性文件备案审查工作中存在的主要问题

　　1、宣传力度不大。一是对各级行政部门的宣传力度不大，导致认识上存在误区。一些领导干部认为对规范性文件备案审查妨碍了政府工作效能，特别是怕对一些重点工作有所干扰，主观上不情愿审查；还有的领导由于不了解规范性文件备案审查工作，故意规避人大对规范性文件的备案审查，有的甚至有件不报。二是对工作人员的宣传力度不大，导致报备不规范。政府机构改革后，政府工作部门的人员异动较大，很多从事规范性文件备案审查的工作人员对什么是规范性文件、怎么样履行报备手续都不是很清楚，导致报备不规范，有的不按要求送电子文本，有的没有起草说明，有的找不出制定的法律依据等。三是对社会公众的宣传力度不大，导致群众对规范性文件的知晓率不高，致使被动审查难以开展。

　　2、公众的参与度不高。各级政府由于担心社会公众普遍知晓人大规范性文件备案审查制度后，会积极利用这一渠道反映利益诉求，导致审查建议大量涌入，故而没有对规范性文件进行大张旗鼓的宣传，公众几乎不知道规范性文件备案审查是怎么一回事。规范性文件备案审查工作开展十多年来，县级人大常委会极少启动被动审查程序，有的甚至没有收到一份被动审查的请求。

　　3、程序规定不明确，操作性不强。一是规范性文件备案审查标准不明确。《湖南省规范性文件备案审查条例》除规定对规范性文件的越权和违法行为予以审查、撤销外，还规定“有其他不适当的情形，应当予以撤销的”。对是否符合法律、法规的有关规定，在审查中比较好把握。但是否“具有不适当情形”，法律、法规一般没有明确、不够细化，政府认为是人大常委会在规范性文件审查中的自由裁量权，人大常委会在审查监督时，很难把握好标准。二是规范性文件被人大常委会责令修改、撤销、废止后的溯及力规定不明确，导致群众的合法权益难以维护。有关机关制定的规范性文件一旦被人大常委会责令修改、撤销、废止后，是自始无法律效力，还是自修改、撤销、废止之日起丧失法律效力?操作上不好把握。比如人大常委会撤销的规范性文件如果自始无法律效力，即撤销决定有溯及力，又会导致以往按该规范性文件实施的行政行为不合法，如果自撤销之日起丧失法律效力，则又会导致撤销之日前后同类行政行为的处理结果不相同，损害法律的公平。

　　4、审查监督力度不大。各级人大常委会对规范性文件备案审查的要求是有件必备、有备必审、有错必纠，从现有的监督力度来看，很难实现有件必备、有备必审、有错必纠。一是被动审查难以启动。从实践来看，由于对规范性文件备案审查的宣传力度不够，加之许多作为案件当事人的公民限于认识能力，往往难以发现规范性文件存在与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议相抵触等不适当的情形，对备案审查程序也不一定了解，难以提出审查建议。另外由于政府是强势部门，有的公民、法人或其他组织不敢提出审查要求，因而导致启动被动审查运用的极少。另外，在实践中，人大常委会即使发现规范性文件的实施已经造成了事实上的危害，但如果没有公民、法人或者其他组织提出审查请求，加之修改、废止或撤销规范性文件可能影响政府形象并增加行政成本，政府出面协调，从稳定等方面综合考虑，人大常委会也是睁只眼、闭只眼，从某种程度上来讲，人大常委会接受报备就应担负起监督的责任，发现问题不监督，就是人大常委会履行监督职责不到位。比如对于党政联合发布的规范性文件，政府基本上没有进行报备，即使报备了，受政治体制的影响，人大常委会也没有进行主动审查。二是监督检查力度不大。一方面各级人大常委会对各单位的规范性文件报备情况没有进行经常性地检查，报备情况不了解。另一方面各地未将规范性文件备案审查工作纳入对政府及其部门的年度考核。同时，对不及时报送或者拒不执行人大常委会有关审议决定的，也没有实行严格的责任追究。由于检查督促不到位、考核问责不到位，从而导致了规范性文件有件不报、超期报备或者有错不纠现象时有发生。

　　二、加大规范性文件备案审查力度的对策

　　1、加大宣传力度，扩大社会影响。各级政府、人大常委会要充分运用各种宣传手段和方式，大张旗鼓地宣传规范性文件备案审查的承办工作机构、工作程序、监督作用，增加规范性文件备案审查工作的透明度和社会认同度。要通过电视、报纸、网络等传媒，宣传人大开展规范性文件备案审查的工作情况和典型案例，经常性地利用电视字幕宣传、横幅标语宣传、广场文化宣传等各种宣传形式，扩大宣传范围，让全社会支持人大及其常委会履行监督职能，营造规范性文件备案审查的工作氛围。

　　2、加大培训力度，提高工作认识。要将规范性文件备案审查工作列入各单位学习内容，列入干部培训计划，通过开展专题辅导讲座、组织讨论等形式，加大对各级干部的培训力度，提高各级领导干部对规范性文件备案审查工作的认识，加深工作人员对规范性文件备案审查工作的理解，提高报备工作水平和质量，推动规范性文件备案审查工作的深入开展。

　　3、完善程序规定，增强工作的操作性。一是加快对具体范围的界定。由于规范性文件的概念比较抽象，操作中不好把握，如对于物价批复问题，人大常委会认为是规范性文件应该报送人大常委会备案，而政府和物价部门认为不是规范性文件不应该报送备案，由于没有一个具体的范围框框，双方各执一词。因此，笔者认为，人大常委会或政府要对制发规范性文件的主体进行一次梳理，将有权制发规范性文件的主体明确到具体的部门或单位，并逐一公布。同时，将涉及公民人身权、财产权、获取行政许可权等权利义务的内容用目录式加以规范，凡制发的文件涉及目录内容的，纳入备案审查范围，不属于以上内容的不予备案。二是要明确规范性文件被人大常委会责令修改、撤销、废止后的溯及力问题。对规范性文件被人大常委会责令修改、撤销、废止后的溯及力问题要依法做出明确的规定，使公民、法人和其他组织的合法权益切实得到维护。

　　4、加大监督力度，增强审查的主动性。一是要有重点地实施主动审查。要实现“有备必审”，各级人大常委会必须有重点地开展主动审查，对涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的，如征地、拆迁等问题；涉及限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的，如是否剥夺老百姓的法律救济的渠道；涉及行政许可、行政强制、行政收费、或者行政处罚的，如是否超越法定权限等方面的规范性文件都要进行主动审查。二是要适时介入事前审查。所谓事前监督，是指在规范性文件制定过程中对规范性文件进行前置性审查；所谓事后监督是指规范性文件发布实施后对规范性文件合法性等不适当情形进行审查。当前，人大常委会对规范性文件进行备案审查，主要以事后监督为主，几乎很少启用事前监督程序。人大常委会开展规范性文件备案审查的目的，不是为了监督而监督，而是要通过监督来达到促进行政机关依法行政，维护广大人民群众合法权益的目的。如果人大常委会按现有操作一律实行事后审查，一旦审查发现规范性文件有违法等不适当情形，责令行政机关对规范性文件进行修改或撤销，即使修改或撤销了，有违法内容的“红头文件”也已经在被纠正之前就已造成了无法弥补的损失，不仅对行政管理相对人造成了侵害，而且对政府机关的依法行政也产生了不良影响。如果在文件发布之前将报备资料交人大常委会审查，提前过滤掉违法内容，就能更好地维护行政管理相对人的合法权益，提高政府部门的办事效率。事实证明，人大常委会直接介入进行前置性审查，对于从源头上把住依法行政的关口，切实维护群众合法权益，可以起到很好的监督效果。三是要加大监督检查力度，切实解决规范性文件有件不备和报备不及时、不规范问题。人大常委会要结合执法检查、听取审议专项工作报告、视察、调研等活动，对各单位规范性文件报备情况进行检查，督促各单位及时报备。对存在问题的规范性文件要进行跟踪监督，及时了解掌握整改落实情况。对人大常委会提出的意见而制定机关不予修改或者废止的，常委会规范性文件备案审查机构应当向主任会议提出予以撤销的建议，由主任会议决定是否向常委会会议提出撤销该规范性文件的议案。经常委会会议审查，作出撤销或不予撤销的决定。要加大考核问责力度，要将规范性文件备案审查工作纳入对政府及其部门年度推进依法行政、推行行政执法责任制的考核目标，与年度实绩考核同时部署、同时检查、同时考核、同时通报，切实达到通过考核促进工作的目的。对不及时报送或者拒不执行人大常委会有关审议决定的，要按照监督法赋予的询问、质询、撤职等监督职权，实行严格的责任追究，这样，才能真正确保规范性文件备案审查的严肃性和权威性，使规范性文件备案审查的监督作用得以发挥，从而使规范性文件备案审查工作真正落到实处。