加强县级人大规范性文件备案审查工作 须解决七大突出问题

　　开展规范性文件备案审查，是加强法律监督、维护法制统一的重要举措，是促进依法行政、保障人民群众合法权益的重要途径。但是，基层人大的现状，与规范性文件备案审查工作的需要还相去甚远，亟待引起重视并能得到切实解决。

　　一、规范性文件备案审查工作中存在的主要问题 1、政府发文数量过多。2008年3月1日，《湖南省规范性文件备案审查条例》正式施行。自此，L县开始启动规范性文件备案审查工作。这十一年零八个月以来，县人民政府及其办公室共向县人大常委会内司工委、县人大法制委报送文件478份。这也就是说，县人民政府及其办公室平均每个月发文3.4份，不到10天就发文1份，确实给人一种发文过多过滥之感。 2、镇街报备意识不强。综合这些年来的报备情况来看，县人民政府及其办公室制定和发布的规范性文件，一般只存在迟报的问题，不存在漏报的问题。而乡镇人民代表大会形成的决议决定，基本上处于不催不报、催了也迟报的状态。我们作了一个统计，2008年3月1日以来，仅有8个乡镇向县人大常委会内司工委、县人大法制委报送过决议、决定，其他乡镇有没有就本行政区域内的重大事项作出过决议、决定，不清楚。而且，这8个乡镇向县人大常委会内司工委、县人大法制委报送决议、决定，都是在2013年12月县人大常委会办公室下发通知后，才报送备案。2008年3月至2013年11月五年零八个月时间里，L县没有1份乡镇人民代表大会决议、决定报送备案。 3、法律人才严重不足。规范性文件备案审查工作，主要靠县人大法制委的主任委员和副主任委员来完成。但，不论是机构改革之前还是机构改革之后，县人大法制委均只有1人是法律专业科班出身。与原法制办、县司法局的法律专业人才相比，不能同日而语。原法制办共有7名工作人员，人人都是法律专业科班出身，其中，有3人还通过了国家司法考试。 4、违法情形不时出现。去年，县人大法制委进行过一次统计，自开展规范性文件备案审查工作以来，共发现17份规范性文件和乡镇人民代表大会决议、决定与法律法规相抵触，今年，县人大法制委又新发现2份规范性文件与法律法规相抵触。这19份规范性文件和决议、决定中，有14份属于县人民政府及其办公室报送的规范性文件，有5份属于乡镇人民代表大会形成的决议、决定。如2013年5月30日，县人民政府印发的《关于鼓励使用消费本地产品的意见》，该文件与《反不正当竞争法》(1993年版)第二章第七条，与《反垄断法》第三十二条、三十七条，与《消费者权益保护法》第九条直接相抵触，属滥用行政权力干预竞争，干涉公民、法人和其他社会组织的自由选择权。又如去年7月27日县人民政府印发的《关于推进义务教育阶段学校布局调整与建设的意见》，其制发程序都违背了《湖南省行政程序规定》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十九条、第四十条之规定，属程序违法。 5、横向联系不够紧密。2015年5月1日，新的《行政诉讼法》正式实施。自此以后，原告在提起行政诉讼时可以要求法院一并对规范性文件进行附带审查。据了解，这几年，随着行政诉讼案件立案数量不断攀升，原告要求人民法院对规范性文件进行附带审查的情况也时有发生。如去年，四个乡镇的部分养殖户分别对镇人民政府、县人民政府提起行政诉讼时，就都提出了对规范性文件进行附带审查的要求。人民法院在对规范性文件进行附带审查的过程中，有没有发现规范性文件有违法的情形，由于与人民法院之间没有建立沟通衔接机制，无从知晓。特别是今年5月1日全省推行一审行政诉讼案件相对集中管辖改革以后，掌握这方面的情况变得更加困难。 6、纠正违法十分不易。原因就在于，县人大法制委开展的规范性文件备案审查属于后置审查，等到县人大法制委发现规范性文件或决议、决定违法时，其早已生效，所以，面对责令修改或废止的要求，制定机关都认为，是对其公信力的一种极大损害。

　　因此，一般都会以“等文件清理时再行修改、再行废止”为由而推脱，这样，就造成违法的规范性文件或决议、决定一直存在，而得不到及时纠正。 7、镇街文件无人审查。从行政规范性文件的定义来看，乡镇人民政府制发的公文也属行政规范性文件之列。按理，它们也应报上级人民政府和同级人民代表大会备案审查。但是，县司法局有不有那么多的人力、精力去审查，乡镇人大主席、副主席有不有审查的业务能力，都要打很大一个问号。但从近两年的实际情况来看，既有对规范性文件提出附带审查要求的，也有因执行规范性文件而身陷囹吾的，所以，到了必须考虑对乡镇人民政府制发的规范性文件进行备案审查的时候了。二、几点建议 1、严控发文数量。建议凡法律法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已经部署并且仍然适用的，不要重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性、可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。 2、严格考核评比。要将乡镇人民代表大会决议、决定报送备案、修改废止情况纳入人大工作考评范畴和法治建设考评范畴。对不报、不按期报送备案的，对违法的决议、决定不修改、不废止的，要视情况分别扣分，甚至取消其人大工作、法治建设工作评先评优资格。 3、注重人才培育。要做好选调工作。通过公务员招考、系统内调入等手段，选优配强法律委工作队伍。要善于借用“外脑”。通过选举法律界代表、聘请法律顾问、设立“法律专家库”等手段，进一步加强法制委人才储备。要支持能力提升。尽量保障法制委工作人员有充足时间，加强法律知识学习。对通过国家法律职业资格考试的，要大胆奖励，大力推荐，促使其尽快成长成才。 4、注重前置审查。我们经常讲，防重于抢，实质上，这句话不仅适用于防汛抢险，同样适用于规范性文件备案审查。要大幅减少甚至完全杜绝规范性文件或决议、决定中出现违法情况，很重要也很关键的一条就是，在制发规范性文件或形成决议、决定之前，特别是在制发涉及面广、与人民群众的切身利益密切相关的规范性文件或决议、决定之前，各级人民政府及其主要负责人一定要充分听取法制机构和法律顾问的意见，哪怕这些意见不合我们的心意，甚至逆耳刺耳。要建设法治政府，推进依法行政，我们的各级领导绝对不能搞以权压法、以言代法的行为。只有在这样一个相对宽松、民主的环境下，我们的法制机构和法律顾问才能真正发挥审核把关作用，才能真正做好前置审查，把好第一关。另一方面，我们的法制机构和法律顾问也要有独立人格，要敢于较真、顶真，要真正做到不畏权、只奉法。 5、加强沟通协作。要与一审行政诉讼案件集中管辖地人大法制委、人民法院建立健全跨行政区域沟通协作机制。一旦一审行政诉讼案件集中管辖法院在附带审查规范性文件的过程中，发现我县制发的规范性文件有违法的情形，要及时向县司法局发出司法建议书，并通过一审行政诉讼案件集中管辖地人大法制委转告县人大法制委。我县作出审查意见后，也应及时向一审行政诉讼案件集中管辖地人大法制委、人民法院反馈。 6、提升思想认识。各级党委特别是政府主要负责人一定要增强对规范性文件备案审查工作重要性的认识，要切实认识到，及时纠正违法，不但不会让政府形象减分，反而会为政府形象加分，会在人民群众心中牢固树立政府有错就改、有错必纠的形象，树立政府严格依法履职、严格依法行政的形象，树立政府尊重人大、尊重人民的形象。

　　还要认识到，越早纠正违法，就越掌握主动；越迟纠正违法，就越处于被动。只有达到这个认识高度，及时纠正违法才有可能。