湖南人大微信“从州财政局的跟踪情况看，此次向公众公开的11个州直部门的重大专项资金总体运行良好，预算执行、项目资金和业务管理以及绩效目标执行基本达到了预期效果。” 2018年10月29日，湘西州人大常委会主任彭武长在听取和审议关于对2018年度州本级部分单位政府预算专项资金绩效目标跟踪运行情况的报告时，要求政府部门要充分运用专项资金绩效评价结果，切实把绩效评价结果合理运用于2019年部门预算编制中，州人大财经委进一步加强对重点支出与重大投资项目执行情况的监督。
这不仅仅是改革开放四十年湘西州人大预算监督历程中浓墨重彩的注脚，更是改革开放四十年湘西州人大预算监督从形式到内容的巨大跨越。从七届人大常委会开始听取预算执行情况报告的起步探索，到十届人大常委会预算工作委员会应运而生，再到人大代表们紧盯政府的“钱袋子”的不断探究和追问，湘西州人大预算监督走过了一条具有“欠发达地区样本”之路。
法律保障：逐步完善的预算监督制度安排
1979年11月至1981年5月，我州、县市人大常委会相继设立。这标志着我州地方人大监督的制度安排在地方政权建设中开始起步。但当时的工作重点主要在法制体系的建立，此时的预算监督工作尚处于“待开发”状态。随着党和国家工作中心的转移，改革开放不断推进，财政逐步放权，州人大常委会开始听取预算报告。为了适应工作的需要，经湘西州六届人大常委会第15次会议讨论决定，办事机构正式增设财政经济工作委员会。此后，财政经济工作委员会召开第一次全州人大财经工作座谈会，讨论研究人大预算监督工作任务和措施。自此，我州人大预算监督工作从简单的“被动议政”阶段，走入“主动问政”阶段。1989年湘西州八届人大二次会议通过决定，设立财政经济专门委员会。从工作委员会到专门委员会，代表着预算监督工作更加专业具体，并大胆探索助力改革开放和经济发展的实践之路，人大预算监督开启新征程。
从湘西州第六届人大二次会议代表们提出“要加快民族地区的建设，要大量引进资金”开始，到湘西州第八届人大一次会议代表们提出“要根据民族区域自治法和自治条例的规定，大胆采取一些特殊政策引进资金”，代表们始终建议少数民族地区预算监督与民族自治等优惠政策相结合。1990年湘西州八届人大常委会通过了《关于监督财政预算实施的暂行办法》，这在一定程度上为人大及其常委会的预算监督提供了制度保障。2001年州人大常委会向省人大常委会提出民族自治地区转移支付政策要详尽写入《湖南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》予以采纳，此后省财政厅提高了我州转移支付的基数。随之《湘西自治州贯彻落实(湖南省乡镇财政管理条例)办法》颁布，值得注意的是，这一办法的实施代表着湘西州预算监督的制度安排有了鲜明的“民族特征”和“自治实效”。
1994年全国人大出台《预算法》无疑为改进和加强预算监督打开了突破口，人大为民理财终于有了说“法”。湘西州第十三届人大常委会通过了《湘西土家族苗族自治州人民代表常务委员会关于州本级全口径预算决算审查监督的决定》。在国家和我省财政预算体制改革的不断推进的形势下，随着2007年《监督法》、2015年新修订《预算法》正式实施，人大预算监督的内容更加细化，程序要求更加细致，违法处置更加严厉。至此，人大预算监督的法律基础更加牢固，湘西州人大预算监督底气十足。
监督利器：创造性的转换监督侧重点
1994年后，为适应社会主义市场经济体制需要，人大预算监督的范围、内容、程序和方式开始全面规范，确认分税制财政体制，预算编制、审批、执行、调整、决算和监督等预算制度基本框架开始稳固，并逐步走向法制化轨道。
湘西州是少数民族欠发达地区，财政自身造血功能差，收入主要依靠上级的转移支付。纵观前三十年的财政预算专项报告审议意见“积极研究国家各项改革和中央、省对我州民族贫困地区的各项优惠政策，提高我州转移支付力度”和“坚持培植财源与强化征管并重，增强地方财政实力，确保完成税收任务”被反复提出。由此可见，在初期，预算监督的侧重点主要是收入预算。
在新《预算法》出台前，预算监督主要是常规性面上的监督，表现在对预算编制的关注。“我当了11年委员，参加审查了11次财政预算方案，这是我看得最清楚的一次，也是最透明的一次”。2004年州人大常委会第11次会议上，连任三届州人大常委会委员的张子伟在审议州本级财政专项资金零基(细化)预算方案时如此说道。这也间接说明，湘西州人大预算监督走过了一条让代表“雾里看花，越看越花”到“细化规范，越来越清”的过程。由此可见，推行零基预算，是湘西州财政预算编制的重大改革。
2013-2018年，全国赤字规模适度扩大，调整优化支出结构势在必行，对全面清理结转结余资金，大力盘活财政存量资金，加大资金统筹使用力度，提高资金使用效益提出了更高要求。收入和支出是组成预算的两大板块，过去预算监督对支出预算和政策关注不够。多年来，未支出的预算资金积累成为结余资金，已成历史顽疾。一方面收入主要靠上级转移支付过着“紧日子”，另一方面年度结余资金成为部门越过预算监督的预算外资金，躺在账上没有发挥资金使用效益，影响欠发达地区的经济建设和改革攻坚。针对这一问题，新《预算法》提供了“尚方宝剑”。州第十四届人大常委会履职以来，把部门结余资金的管理作为贯彻落实新《预算法》的关键，几年来共收缴278个部门共计1.2亿元结余资金，全部重新编入财政预算，实现资金“二次利用”。2019年审计部门着重审计了预算执行中支出绩效和安排，是否体现政策导向。如因执勤补贴、加班费、未休年假补贴等津补贴缺乏明确政策，导致发放依据不充分等，都要求整改到位。
新时代新形势下要求监督侧重点的转换必须以创造性、科学性为原则。“公用经费”定额标准过低，严重影响预算执行和预算监督。“打蛇打七寸”。2016年6月，湘西州人大常委会对州直部分单位和县市预决算情况尤其是“公用经费”定额情况进行调研，2017年9月组织《预算法》执法检查发现“公用经费”安排不足，人均公用经费标准较低 。2018年州政府整改落实后“公用经费”州本级从2014年的3500/年、2015年4500/年、2016年12000/年、2017年15000/年，逐年逐步提高并在2018年提至23000/年。预算编制从源头上进一步科学，为预算执行的逐渐规范奠定了基础。
强化地方政府债务纳入预算管理监督也是近年来中央预算监督政策导向的侧重点，必须加强地方政府债务管理，坚决打好防范重大风险攻坚战。2015年起，湘西州人大切实加强地方债务监督，严格禁止地方政府违规举借债务，抓紧规范地方债券发行工作。2017年和2019年，州人大常委会分别开展了对市州、县级人大常委会为举借债务作出具有财政担保性质承诺的情况以及地方政府债券资金使用情况和加强政府债务审查监督的专题调研，督促政府规范举债融资行为，防止变相举债、违规担保，有效防范化解地方政府债务风险。
从最初的摸着石头过河到不断转换的监督侧重点，增强实效毋庸置疑成为了监督工作的中心环节。但同时也表明人大监督并不是一蹴而就的，特别是那些需要逐步改革落实到位事关经济社会长远发展的问题，需要持续的坚强有力的跟踪监督和审议意见落实，才能实现监督实效。
监督实效：追求更加落到实处的人大审议意见
近年来，湘西人大常委会在对预算报告的审议中，代表们的呼声被充分采纳，人民的知情权被充分尊重，让越来越多的被监督对象感受到从未有过的约束力和震慑力。七届人大二次会议代表们首次提出“把1984年已经征收的农业税全部核免到户，退给农民，不得作为预算外收入和用于农村其他方面”。十届人大期间，州人大常委会针对预算执行过程中群众反映的热点、下岗职工生活费不到位、养老金拖欠等问题进行调查研究，强化后续跟踪监督到位。经州人大常委会审议决议，逐年增加财政支付力度，向上争取资金，适时解决了下岗职工的切身利益和民生需求。
人大审议意见的落实常常“颇费周折”，刚性监督的加持提高了监督的“含金量”。2018年，为了进一步落实好各级人大代表、贫困群众高度关注的有关“精准扶贫中易地扶贫搬迁工作中资金管理、农户自筹资金等预算资金实施情况议题”。州人大常委会组织人大代表，专题就易地扶贫搬迁工作组织开展代表视察活动。州人大常委会在审议时决定针对有些部门对人大审议意见“落实不到位”、“搁置”等现象开展专题询问。相关部门一把手直面代表们提出“为何整改不到位”、“何时整改到位”、“用何种方法整改”等，一一做出“有效回答”，确保绝大多数交办问题整改尽快清零，少数政策性问题整改取得阶段性成效。
仅有对预算的审查显然不足达到监督的目的，还必须有审计监督有力、高效、持续的跟进。十届湘西人大期间对财政预算执行情况和其他财政收支情况的监督，开始听取审计机关相应的审计报告。涉及预算单位或项目资金违规违纪问题，均提出了整改意见，要求期限答复整改结果。2018年州人大常委会在听取和审议2017年审计工作报告时发现有些部门个人所得税未及时足额征收到位。州人大常委会机关第一时间“主动整改”，将当年未申报缴纳的个人所得税扣缴到位。由此可见过来“人大审议意见走过场的传统被完全颠覆”。通过相关部门落实整改，补缴入库1100多万元。十八届三中全会，十九届三中全会进一步强调加强人大国有资产监督职能。在2019年审计专项工作报告中 “2012年来，州国有资本经营管理公司代表州人民政府参股的投资收益未全额纳入国有资本经营预算”，这也是第一次按照州人大常委会的要求对国有资本经营预算进行审计。
2017年起，州人大财经委就要求审计部门提交的报告必须是“未经删减”的初始报告。2019年底，州人大常委会将会对财政预算执行中屡次整改不到位、整改有困难的部门启动询问和质询，督促被审计单位按期将审计发现问题整改到位，确保审计结果运用和人大审议意见的统一性、有效性、震慑性。
助力攻坚：探索预算监督服务脱贫攻坚的民族样本
由于历史、自然条件等多种因素制约，上世纪八十年代，湘西州尚有156万、占农业总人口84%的群众仍食不果腹，艰难度日。湘西州人大常委会成立伊始，就把治穷脱贫作为工作重点，其中财政预算的监督发挥着至关重要的作用，让每一分钱花在刀刃上，不断提高财政资金使用效率是题中之义，重中之重。
2013年11月3日，习近平总书记亲临湘西州十八洞村视察首次提出“精准扶贫”重要论述后。2013年配合省人大常委会开展《湖南省农村公路条例(草案)》立法调研，着重了解政府投入与自筹资金的比例，农村公路建设资金的筹措、使用、管理及监督等环节如何规范。2016年，为了充分发挥财政资金的引导作用，带动社会资本参与我州扶贫项目建设和产业发展，州十三届人大常委会第三十次会议对设置湘西武陵山扶贫产业基金作出了决定。2018年，开展易地扶贫搬迁工程实施情况集中视察活动，并就视察发现的问题对州人民政府及有关部门进行专题询问。根据州人大常委会的要求，2019年湘西州地方政府债券资金安排凸显对脱贫攻坚的资金支持力度，在专项债券中安排1亿元用于脱贫攻坚。
“‘行百里者半九十’，把路修到了家门口，全州脱贫攻坚自然村实现通水泥(沥青)路，这是实实在在地打通了群众脱贫致富‘最后一公里’，政府的钱花的值”。省十三届人大代表刘万云感慨的说。2019年7月州人大常委会组织省、州人大代表就全州自然村通水泥(沥青)路工作开展集中视察。通过视察，加大对专项资金跟踪检查力度，深化项目资金绩效评价，及时给州政府反馈意见并交办。8月，州财政局根据州本级2019年新增地方政府债券资金分配方案，安排了1850万元用于自然村通水泥(沥青)路，这不仅破解了建设资金压力，还将钱用在了刀刃上，发挥了资金使用效益。
与此同时，从2014年开始，审计部门每年对全州扶贫情况、扶贫协作及省内对口援助情况进行了专项审计，着重关注扶贫资金管理使用、项目建设资金发挥效益、农村专业合作社帮扶贫困户利益联结等问题，实行问题清单集中分类交办整改跟踪督查，为钱、权、事的有机统一“保驾护航” 。
监督趋势：着眼于建立法治透明公开的地方财政
党的十八大以来，中央持续推进减税降费政策，着力减轻实体经济负担，比如营改增、小微企业税收优惠、清理各种收费等，这对欠发达地区的财政收入带来了不少挑战，对人大预算监督提出更高要求。2013年州人大常委会组织全州财税工作调研提出 “州政府要实事求是确定主要经济指标和财税目标，不能过度收税，过度入库”。值得关注的是，2016年起，州人大常委会的审议意见中要求税收部门不断树立法治意识，税收不再是任务而是预期，支出的规模不代表预算合不合理，相反支出的安排是否体现政策导向成为了预算审查的重点。预算审查的这一转变，严格意义上是代表人大预算监督由“走流程重程序”向“实质性”审查的转变，带动了预算编制和预算执行质量的提高，可以说依法治国在预算监督领域有了具体化。
支出绩效不高是我州预算长期存在的一大问题，在现阶段，政府预算缺乏透明度的前提下，引导并发挥社会的预算监督力量十分必要。2018年州人大常委会推动专项资金公开试点，2019年州人大常委会加大工作力度，突破阻力，实现了政府重大专项资金从试点到全部公开的跨越。同年5月，湘西州本级17个州直部门24个共计2.83亿元的全州重点项目、重大工程和重要工作专项资金全部面向社会公开。
这种对财政预算的监督由过去偏重于形式上履行法定程序向注重多层次、全方位的实质性监督转变, 更加注重实施全面规范、公开透明的预算制度，适应推进国家治理能力和治理体系现代化要求。越发彰显出公开性是近年来湘西预算监督的一大“亮点”。2018年来湘西州人大常委会加快推进预算联网监督工作，计划逐步实现预算审查监督信息化和网络化。不难发现，预算联网监督系统的建立，是我州公共预算“跨越式的提高”，彻底将之前被动“给什么看什么”转变为“想看都能看”的主动获取财政信息的监督方式。
改革开放40年来，州人大常委会认真落实全面深化改革的要求，现代预算制度主体框架基本确立，在推进预算公开、加强地方政府债务管理、构建全过程绩效预算管理体系等方面，一系列重大改革举措密集推出、落地实施。实践证明，目前我州已初步形成评估机制、目标管理、过程监控、结果应用“四步走”的全过程预算绩效管理链条，一系列的改革可以说依法治国在预算管理领域有了具体化，人大预算监督正式迈入新时代。
当人们沿着40年历史的逻辑前进，回眸人大预算监督的40年风雨历程，站在新的历史起点，湘西州人大信心满满。我们一定在以往经验做法的基础上，按照习近平总书记“创造性的做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”的重要指示，创造性的探索新时代地方人大预算监督，进一步推动人大预算监督工作理论和实践创新。跨过去，前面一定是一片天。
来源：湘西州人大办
作者：李平
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