湖南人大微信审查和监督财政预算，是宪法和法律赋予“人大”的一项重要职权，是各级人大代表行使国家权力的重要手段。怎样才能维护预算的严肃性，体现预算的公平性，追求预算的绩效性，是各级人大及其常委会孜孜追求的预算监督目标。1960年11月，桃源县第四届人大第一次会议听取和审议县政府所作的《关于桃源县1959年财政决算和1960年财政预算执行情况的报告》，开启了该县财政预算监督的法定程序。1980年12月桃源县人大常委会成立，每年听取和审议财政预算、决算情况成了常委会“固定议题”。历经近40年变迁，桃源县预算审查监督工作逐步实现了由程序到实体、由预算审查到预决算审查并重、由重预算编制向重预算执行监督、由维护预算刚性到追求资金使用绩效等系列转变，“有预算不超支、无预算不开支”“用钱问效、无效问责”的预算监督理念也逐渐深入人心，走出了一条符合桃源实际的预算监督之路。2018年，该县财政管理综合评价进入全国200强，获评全省县级财务管理工作一等奖、全省财政预算管理绩效综合评价先进单位等荣誉。
机构：从财经工委提升到专门委员会
根据《桃源县人大志1949-2005》和相关史料记载，该县大财政预算监督机构也经历了从无到有、从工作机构到专门委员会的历史变迁。1980年12月，该县人大常委会设立，没有专门的财政预算监督机构，仅要求在每年的人代会上审查和批准当年财政决算和来年财政预算。
1984年3月，县人大常委会首次设立财政经济科，专项负责财政预决算、国民经济社会发展计划监督。1986年2月，县人大常委会将财政经济科改为财政经济工作委员会，负责起草常委会关于财政经济方面的决议、决定和审议意见草案、审查县人民政府及其工作部门发布的有关财政经济工作方面的规范性文件，对涉及财政、经济等方面重大事项提出常委会审议议题建议，并实施跟踪督办等职责。
1995年1月1日《中华人民共和国预算法》实施，桃源县第十三届人大会第二次会议设立财政预算审查委员会，专门负责代表大会期间审查财政工作报告。在当次代表大会上，首任预算审查委员会主任委员向大会提交了《关于桃源县1997年财政预算执行情况和1998年财政预算(草案)的审查报告》，时任县人大常委会主任在常委会工作报告中就财政预算监督工作进行了专项汇报。
2015年《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》出台，县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会。2016年11月，桃源县第十七届人民代表大会第一次会议第二次全体会议通过了设立人大财政经济委员会的决定，并在代表中产生主任委员1人、副主任委员1人，委员3人。同年12月，县人大财经委正式挂牌，人大财经工委职责并入人大财政经济委员会，该县人大财政预算监督机构由常委会工作机构升格为代表大会工作机构。在2017年2月桃源县十七届人大二次会议，首届财经委员会主任委员向大会主席团报告了《关于桃源县2016年预算执行情况和2017年预算草案审查结果的报告》。至此，预算审查委员会作为大会临时机构的工作职责全权移交给人大财经委员会。
程序：从会中走过场延伸到会前会后全过程
“审查时间仓促、审查内容不完整，监督难全面”。这是时任桃源县人大财经工委主任高华林对2005年以前财政预算审查监督工作的基本印象。
2005年以前，人大代表在大会上审查政府预决算报告，看到的就是一堆笼统的数字和专业性的文字表述，从预算编制的源头就没有涵盖全口径预决算的全部内容。政府财政部门编制预算，人大也没有提前介入，缺少一套审查批准的规范程序，加上县级人代会通常只有三、四天，期间要听取和审议“一府两院”工作报告、人大常委会工作报告，审查计划和财政预算报告，通过议案，有时还有选举程序。预算草案往往是在人大会议召开时提交，仓促审查、立即表决，因而就形成了政府编制预算、人大会举手通过的被动局面，人大权力实质上成了“橡皮图章”。
为摒弃过去人大预算审批形式主义，实行由程序性审查向实质性审查转变，该县人大首先从健全制度入手进行了大胆探索。2005年4月县第十四届人大常委会第十八次会议审议通过《桃源县人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》，就政府及财政等部门在预算编制审批、预算调整、决算报告和人大常委会在预算审查批准、执行监督中各自的权利和义务进行了规范。《办法》的出台，为理直气壮开展预算审查监督提供了依据，指明了方。《办法》中明确预算编制审查监督必须把握三条原则：一是提前介入。县人大财经工委在政府及财政部门预算(草案)编制前，积极了解上级财政政策和全县经济社会发展目标等情况，提前听取政府有关部门对预算编制依据、指导思想、编制原则等情况汇报，并适时提出编制意见和建议。通过提前介入，有效地克服了由于预算编制提交时间短而导致审查时间仓促的问题。二是严格审查。在预算审查中，始终坚持收入与支出安排必须平衡，财政收入增长必须与国民生产总值增长相适应，财政支出必须厉行节约、兼顾平衡、确保重点。2009年3月，县政府最初预算草案中支出预算为69345万元，超出可用财力2117万元，尽管政府提出了解决收支缺口的初步方案，但人大按照“量入为出，收支平衡”的法定原则，否决了赤字预算，这在该县人大历史上是第一次主动发声、否定政府预算(草案)。三是“三堂会审”。财经工委(专委)形成初审报告；主任会议、常委会会议形成审查报告；代表大会审议批准，形成决议。
目前，对预算的初审，该县严格按《预算法》和《预算审查监督条例》的规定办理。一是预算草案按时提交。在人民代表大会举行会议的三十日前，政府必须将包括部门预算在内的预算草案以及相关资料提交到人大财经委，确保人大常委会有充裕的时间进行初审。二是预算审查重点突出。该县每年选择三个单位，并将三个单位的部门预算报表、编制说明、预算编制的文件资料以及邀请参会的通知在会议召开前一个月寄发给被邀请的代表手中，以便代表开展调研活动。三是预算事项专题调研。财经委对重点单位以及涉及该县社会经济发展、重点民生支出项目的资金安排进行调查研究，广泛听取意见和建议。四是预算方案集中审议。人大常委会及时召开了常委会议，对预算草案进行了专题审议，并将审议意见提交政府修改。五是预算部门专门审查，在人大会议召开期间，预算审查委员会组织被邀请的人大代表、财政部门和三个重点审查单位的负责人召开专门会议对预算草案进行审查。在审查会上，县财政局首先汇报部门预算编制的原则、依据和法规，被审查的三个部门单位汇报各自的工作职能职责、本部门预算编制的情况和存在的问题。人大代表及审查委员会成员针对性的提出意见和建议，然后财政部门和被审查单位又分别进行解释说明。会后以预算审查委员会的名义，文字回复代表所提问题的处理结果。六是代表意见认真落实。人大会议结束后，针对代表在审查中提出来的意见和建议，及时与财政部门衔接沟通，逐项落实回复方案。对普遍性的问题认真加以解释，提出解决问题的途径和方法；对特殊性的确需修改预算的问题，将在预算调整时修改完善。
内容：从一般预算扩大到全口径预算
《预算法》规定：“地方各级政府预算由各部门各单位的预算组成。”“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。”但由于认识上的种种原因，该县以往每年提交人民代表大会审查和通过的预算是笼统的几个大类的收入和支出，各部门各单位预算没有提交人大会审查。为改变这一现状，从2012年开始，县人大要求将部门预算“搬上”人大会交给全体代表公开审查，由此推动全县部门预算改革。此后，县财政部门精编细编预算，建立了预算定员定额标准体系和项目库，对财政收入进行了科学的测算，制定定员定额标准，重新核实项目资金，核定支出额度，并启用新的“e财部门预算软件”，进一步完善了预算科目体系，要求预算单位编制的预算细化到最末一级，每项资金都要有详细的说明。为确保预算政策执行到位、编报的数据准确无误，财政部门还和预算单位进行了“两上两下”审查对接。在部门预算编制期间，人大财经委还提前介入，到部分单位了解预算编制的情况和存在的问题，掌握编制的动态，确保按时提交人民代表大会审查。同时，对预算审查批准的表决，该县注重改进方式，坚持“一篮子表决”和“重点表决”相结合的方式，做到既有对整体财政预算的表决，又有对财政预算具体单项的表决。
党的十八大提出实行全口径预决算，强化财政预算审查监督。2015年1月1日起施行的新《预算法》则进一步确立了一般性公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的四本预算等全口径预算体系。按照新预算法的规定，该县预算审查工作也相应跟进做了调整。自2015年开始，该县落实了全口径预算编制要求，在当年人代会上，该县将政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算全部搬上会议进行审查，审查的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。四本账一并审，将政府所有收支全部纳入预算管理，做到收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”，决算一个“清”字，解决了以前基金收入调入一般公共预算数额来源不清的问题，提高预算执行的法律约束力。
范围：从财政审查拓宽到审计监督
“1999年5月，桃源县第十三届人大常委会第十一次会议听取和审议县财政局局长所作的《关于桃源县1998年财政决算(草案)的报告》和县审计局局长所作的《关于桃源县1998年度本级财政执行情况的审计报告》。”这是该县可查关于审计部门向人大常委会专题汇报本级财政执行情况审计的最早记载，由此开启了从财政审查拓宽到审计监督的新局面。
2009年，该县开始重视审计成果运用。当年县十五届人大常委会第十三次会议专题听取了县政府关于2008年县本级财政预算执行及其他财政收支情况的审计工作报告，重点结合审计部门的意见，对2009年县本级财政预算编制提出了调减预算收入、紧缩各项开支、优化支出结构、提高运行质量等一系列建议，规范了预算行为，增强了调控能力。
以后每年，一年一度的财政预算执行情况的审计工作报告接受人大常委会会议审议，人大常委会提出相关审议意见，真正成为“惯例”。“强化预算约束，坚持先有预算、后有支出，财政安排资金一律从财政部门拨付”“维护预算严肃性，任何财政支出调整均应报人大常委会批准”“增强预算执行力”“抓好审计问题整改”等成了高频语段和反复强调坚持的原则。
2013年，该县首次将“同级审”问题整改列入常委会议题，各单位向常委会汇报在同级审查中存在的问题整改情况，并进行满意度测评。满意度达不到常委会组成人员80%的不予通过。当年就有一个单位没有过关，三个月后再听后续情况再次测评，造成了很大影响，传达了压力，增强了预算的严肃性和法定性。
此后，“跟踪问效、一抓到底”成为桃源人大常委会持续监督“同级审”问题整改的硬举措。2017年11月10日，桃源县第十七届人大常委会第八次会议对县财政局、县教育局等7个单位“同级审”查出的问题整改情况进行满意度测评，其中两个单位未通过测评。半年之后，桃源县第十七届人大常委会第十四次会议专门听取了两个单位2017年度“同级审”问题整改测评未通过事项的再次整改工作情况汇报，并进行满意度测评。在再次满意度测评中，两单位均以常委会组成人员到会人数满票通过，至此整改工作划上圆满句号，预算执行严肃性得到普遍认同，监督实效也逐步显现。
运行：从政府机密规范到“阳光财政”
“阳光是最好的防腐剂”。2008年之前，政府预算草案按规定被视为“国家秘密”，一般在人代会召开前几天或当天才发到人大代表的手中，甚至有时在人大会召开时才发给人大代表，并要求会后交回。财务数据也仅仅掌握在为数不多人手中。2008年5月开始正式施行政府信息公开条例，从此，公开成为原则，不公开成为例外，涵盖“三公经费”的财政预算报告、决算报告也被列为应重点公开的政府信息。
2011年湖南省政府确定桃源县为财政预算公开的试点县。以此为契机，县人大督促政府、财政等部门严格建立预算公开体系，从平台和机制上着力，出台《关于推进预算公开工作的实施方案》、《部门预算公开办法》、《专项资金公开办法》等八个文件，明确规定财政预算公开以财政为主、部门预算公开以部门单位为主、重大民生支出公开由财政和部门共同负责，使预算公开有章可循。同时，全面建设预算公开平台在县财政门户网站开辟 “财政预算公开专栏”，在财政局安装了预算公开LED显示屏和电子触摸屏。各预算单位或在门户网站添加预算公开专题，或在办公楼显眼处开辟预算公开专栏，或在主要对外服务窗口设置咨询台，全方位、多角度的搭建了预算公开的平台。在此基础上，积极构建预算公开与财政改革联动，与财政精细化管理衔接，制定标准化工作流程，出台《行政事业单位财政财务精细化管理办法》，搞好部门联动、信息共享、经费预算预警控制。并坚持以检查促规范，先规范后公开，构建权责分明的预算公开工作机制和严格的考核评价制度。2012年开始，该县又推行部门预算公开评价制度，编得好不好，质量高不高，公开晒一晒，晒出压力，晒出重视，晒出水平。
效果：从预决算审议发展到绩效评估
早在2009年，该县就提出绩效监督理念，要求从绩效检查等环节入手，构建财政监管新机制。也是从这年开始，县人大常委会每年对城建专项资金、工业发展专项资金使用情况列入主任会议议程。后来又逐渐加入了教育费附加资金、农业发展资金等。当时没有上常委会审议，只为主任会议成员了解有关情况。2013年开始列入常委会会议议题，并提出审议意见。不断摸索、不断总结、不断规范。同年6月，该县出台了《桃源县人民代表大会常务委员会财政专项资金绩效评级监督暂行办法》，并制定了首个《县人大常委会财政专项资金绩效评价监督工作实施方案》。2017年10月，党的十九大提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求，又在这年12月召开的桃源县十七届人大常委会第十一次会议上，在审议县政府关于2017年专项资金绩效目标管理工作情况报告议题时，该县响亮提出了“用钱要问效、低效要问责、无效要取消”的绩效监督理念，以此倒逼政府和部门单位牢固树立绩效意识、责任意识，端正决策者“当家理财”的政绩观。此后，每年常委会审议绩效评价监督工作成了“规定动作”。
该县预算绩效管理监督采用定量与定性相结合、财政监督与聘请中介机构评价监督相结合、听取评价结果与走访座谈相结合等措施，努力做到客观、真实、公正。
首先，监督全过程。严格做到“预算申报有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。从年初预算编制时同步编制预算绩效目标，批复预算时同步下达经审定的预算绩效目标，到预算绩效目标运行监控、预算完成绩效评价、评价结果应用进行全程监督。比如该县每年选取20个专项资金项目(其中市政建设与管理维护类项目10个)进行绩效目标重点汇审，组织财政、审计、监委、中介等方面的财经专家对这些项目申报绩效目标进行评定，提出完善意见交相关单位修改完善。每年选定三个单位部门预算整体支出和五个重点专项的上年支出聘请中介机构进行绩效评价。
其次，评议全方位。该县人大常委会组成人员35人组成5个监督小组，对重点项目绩效评价及问题整改开展跟踪监督。督导检查的重点内容包括设立专项的政策依据，绩效目标的科学性、合理性、数量量化指标是否充分，资金是否专款专用、专项核算，绩效评价结论的完整性、准确性、公正性，绩效评价指出问题整改是否到位、内控制度是否完善，收入(含上级拨款、本级配套及社会筹资)支出是否真实、合法、合规，是否符合绩效目标，工程类项目中的政府采购、招投标、工程验收等是否合法合规，工程质量监管责任是否落实，项目实施和投入使用后的受益对象满意度等方面。
再次，结果全运用。该县人大常委会每年对实施绩效评价的重点项目指出问题整改听取情况汇报并进行满意度测评，参会人员满意或基本满意达80%以上为通过，以此传导压力。对问题整改达不到要求的给予三个月整改期，三个月后再次听取整改情况汇报，仍不能通过的启动追责程序。对评价结果在下年度预算时贯彻应用，评价得分90分以上的项目一律保留并根据实际需要追加预算，对评价得分80至90分的项目，整改完善保留项目，对评价得80分以下的项目视整改情况减少预算或取消该项目。2017年，该县对27个财政专项资金使用情况进行跟踪问效，督促财政部门严格绩效管理，共查出问题57个，下达整改通知书18份，增加专项1个，取消专项1个，减少专项资金安排2个。2018年，该县共调减财政专项5个255万元，在一个财政年度内调增专项1个223万元，绩效评价和运行监控的结果运用已经与预算编制和预算调整紧密挂钩，真正做到了“用钱问效、无效问责”的预算绩效管理要求，做实了预算绩效管理监督工作。
做实人大预算监督依然在路上，需要不断探索。今后，该县人大继续在财政预决算的监督、监审、监评上开展系统化的工作，监督工作逐步做到：人大监督与社会监督、专职监督与代表监督、宏观监督与微观监督、务虚监督与务实监督、静态监督与动态监督、一般监督与重点监督、预内监督与预外监督等方面下功夫、出实效。
来源：桃源县人大常委
作者：周喜红
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