关于地方人大开展评议监督的实践与思考

　　●监督是人大工作永恒的主题，监督权是地方人大及其常委会法定的使用最多、行使最充分的一项职权。

　　●评议是在专项工作审议基础上延伸出的一种有效监督形式，通过评议来监督“一府两院”的工作，更直观直接，效果更好。

　　●评议监督需要探索创新，更需要法律支撑和规范运行。

　　监督权是宪法和法律赋予各级人大的一项重要职权，地方人大设立常委会40年来，各级人大及其常委会在探索监督方式、发挥监督作用、增强监督实效上进行了大量探索实践。开展评议活动，是地方人大在实践中探索总结出来的一种监督形式。津市市于上世纪八十年代中期设立人大常委会，30多年来，我们在人大监督工作上不断摸索创新，特别是在评议监督上探索了述职评议、代表评议、选民评议、工作评议等形式，极大地丰富了人大监督途径。本文通过自己在人大工作多年的经历，梳理总结我们开展评议监督的实践和成效，分析问题，以期有助于进一步加强和改进人大评议工作，提高监督工作实效。

　　一、风生水起的述职评议

　　述职评议起源于上世纪八十年代，1984年，重庆市南岸区人大常委会在全国率先开展了对任命干部的述职评议，引起了人民日报等中央媒体的关注，随后人大的评议之风在全国各地蔓延开来，并得到了全国人大的肯定和支持。在这种大背景下，我市人大常委会于1995年开始尝试述职评议，到2006年监督法出台之后停止开展述职评议工作，前后经历十多年。在述职评议的过程中，我们不断摸索完善，形成了鲜明的特色，产生了巨大的反响，树立了人大监督工作的权威，可以说述职评议在我市开展得风生水起。

　　首先在评议范围上一步步拓展。起初，我们的评议对象只是局限于人大常委会任命的政府工作部门负责人，随着工作的推进，我们把评议范围逐步延伸到“一府两院”的头头们，法院院长、检察院检察长、政府副市长都列入了述职评议对象。2004年，我们以人大常委会会议票决的方式将两名政府副市长、检察院检察长确定为当年述职评议对象。

　　其次在工作程序上一步步完善。到2004年，我们制定了述职评议办法，形成了一套完整的述职评议工作体系：第一是对评议对象的产生全部实行票决；第二，将述职人员名单提前在全市公开媒体进行公示；第三，对评议对象展开经济责任审计；第四，在评议会上，组织人大代表向述职对象就有关问题进行当面询问，当场答复；第五，现场进行无记名投票测评，当场公布测评结果；第六，评议结束后，当面向评议对象交办整改通知书，对评议意见限期整改，等等。

　　再次在处置手段一步步硬化。起初对评议的结果运用只是通过媒体公开，加强督查整改，到后期逐渐形成了比较规范的几条硬措施：一是对政绩突出、严格执法、人大意识强的评议对象向市委提出建议提拨重用；二是在人大常委会表决中得称职票虽然过半，但是票较低的，向市委提出调离建议；三是对不称职票超过半数的，规定三条处置手段；①评议对象提出辞职；②本人不愿提出辞职的，提请任免机关提出免职案；③提请机关没有提出免职案，由人大常委会启动罢免程序，提出撤职案或代表大会提出罢免案。在十几年的述职评议工作中，有局长“帽子”被评掉的，也有因为评议满意度不高被调整岗位的，最有影响的是有一位检察院检察长因为得票不高，被调整到政府任非领导职务。

　　应该说，述职评议工作的开展，对促进干部依法行政、公正司法产生了积极的、正面的作用，为人大对选举任命的干部开展任后监督提供了一条很好的路径。但是由于种种原因，特别是述职评议中如何处理好与党管干部的关系，各方认识没有完全统一，产生了分歧。党委组织部门认为人大述职评议干扰了组织选人用人，就像人大开展个案监督干扰了司法独立一样，加之在十六大以后推进政治体制改革等因素，因此，2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，明确规定了人大常委会实施依法监督的7种形式，即听取和审议专项工作报告、审查和批准决算、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定，没有把述职评议作为人大常委会监督的基本方式予以明确，很多地方人大常委会的述职评议工作戛然而止。

　　思考：述职评议是人大及其常委会对自己选举任命的干部的一种任后监督，它将监督人和监督事、工作监督和人事监督结合起来,在一定程度上增强了监督的效果，理应得到推广和发展。但是,由于缺乏明确的法律支撑以及体制性矛盾等原因,述职评议也不得不停下继续前进的脚步，要让述职评议继续发展下去,就必须对其所面临的问题作出理论回答,并上升到制度性、法制化的层面加以解决。

　　二、铿锵有力的代表评议

　　以前，工商、税务、质量技术监督、金融等“线管”部门，由于体制上的优势，基本上游离于人大的监督之外，成了人大监督的盲区。怎么样对这些部门开展监督，约束他们的执法行为，成为摆在地方人大面前的一道新课题。2004年，我们经过在反复研究学习法律法规的基础上，一致认为，有必要组织人大代表对他们进行评议监督。之后，采取票决的方式，确定工商局、质量技术监督局、农业发展银行、交通规费征稽所等四个垂直管理部门作为首批代表评议对象。代表评议作为一种新的监督方式，由于法律没有明确授权人大管住这些部门的位子，缺乏强硬的处置措施，工作中，我们考虑最多的是这些线管部门会不会买人大的帐?经过反复斟酌，我们最后决定，将评议结果向其上级主管部门通报，对评议中不满意票超过半数的，把该单位主要负责人作为“本行政区域不受欢迎的人”在新闻媒体上公布，并向上级人大常委会报告。2004年7月13日，我们组织30多名市人大代表对我市工商、质检、农发行、征稽所这四个部门进行了现场评议和投票测评，对评议中发现的问题现场交办，评议结果在新闻媒体上进行公布。会后，这些部门普遍感到了压力，按照评议意见的要求积极加强了整改，譬如工商部门纠正了利用3.15打假收费行为，质监局加强了内部制度建设，撤换了群众反映强烈的部门执法人员，质监局长也因为代表测评满意度不高被上级主管部门调离等等。此后，我们还组织开展了国、省、市、县、乡“五级代表”评公安、代表评议部门二级执法机构、代表评议建议办理等活动，都取得了非常好的社会反响，得到了群众的高度评价。

　　思考：代表评议为什么能成功，个人认为，应该归功于三个方面因素：一是代表作为监督主体的定位准了；二是代表为民代言、依法履职的责任强了；三是代表评议监督的法律支撑依据硬了。这为新形势下代表履职创新提供了参考模板。

　　三、稳步推进的选民评议

　　组织人大代表向选民述职，是加强人大代表与群众联系，完善人大代表履职制度，充分发挥代表主体作用的一项重要举措。针对少数代表发挥作用不够，有的甚至是“挂名代表”、“哑巴代表”“会议代表”、“举手代表”的实际情况，就如何发挥代表作用、调动代表参政的积极性我们进行了积极的探索，开展了选民评议代表的活动。2003年，我们在当时的李家铺乡第78选区召开了选民评议代表观摩会，组织该选区50位选民代表对两名市人大代表进行了述职评议。评议后会，被评代表鲁秉协深有感触地说：“人大代表既是一种荣誉，更是一种职责，过去是代表评议别人，现在是代表接受选民评议。今后，人大代表既要搞好本职工作，更要积极履行代表职责，否则，过不了选民这一关。”2004年，我市选民评议代表全面铺开，截至目前，我们开展选民评议代表已经成为一项规定动作，所有的代表都要回原选区向选民述职。从2015年开始，我们还探索了间接选举产生的代表回原选举单位述职的活动，现在我们每年都会安排一部分常德市级人大代表在本级人大常委会上述职。通过选民评议，增强了代表们的责任感，激发了代表履职活力，提高了选民的民主参与意识。

　　思考：代表称职不称职，由选民来评判，这是保证代表能够真正地按照选民或其选举单位的意志和利益执行职务的需要，选民评议代表活动，之所以能够稳步推进，是因为有代表法作为支撑。代表法规定,代表受原选区选民或者原选举单位的监督。这就是说,代表在行使权利的同时,必须履行相应的义务,接受监督。代表执行职务,不能干与不干一个样、干好干差一个样，体现了监督者也要接受监督的意识。但是在选民评议代表工作中，也面临一些实际困难：一是参与选民难组织。一个选区最少也有上千名选民，要全部组织起来不现实，所以只能选取部分选民参与。二是评判标准难把握。代表履职好与坏，全凭参评选民的主观印象，缺乏统一的判断标准，评议结果不能体现严格的公正性。三是处置手段缺依据。对代表评议后的跟踪、处置，法律没有明确的规定，现实中也不好操作。

　　四、创新前行的工作评议

　　2007年监督法正式实施，当初开展得风生水起的述职评议不再提及，而是由听取和审议专项工作报告延伸出工作评议。相较于述职评议，工作评议重点侧重于对事的评议，评议的内容涵盖面更广。根据监督法的要求，各地开展工作评议的内容主要来源于六个方面：一是本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题； 二是本级人大代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；三是本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；四是本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；五是人民来信来访集中反映的问题；六社会普遍关注的其他问题。从2007年以来，我们按照监督法的要求，每年都选择3-5件社会关注的较高的工作开展评议，总共评议了不下于40多项专项工作。在工作评议推行中，我们也在不断摸索完善程序设计、评议形式、结果运用、督促整改等方面的问题，譬如2018年以来常德人大上下联动开展的优化经济发展环境工作评议，我们做法是年年不同，方案是常改常新，力求达到最理想的结果。但是从十多年的工作评议效果来看，总是给人感觉工作评议陷入了一种程式化、形式化的陷阱，有些评议被动应付走过场，有的评议不是找问题而是评功摆好，有些部门主动要求人大评议，不是希望监督，而是希望呼吁、宣传和支持部门工作等，对监督的权威和人大的形象都产生了不好的影响。

　　思考：虽然更多人大工作者认为工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会的监督优势，尤其是符合十八大提出的“加强社会主义民主政治制度建设”的改革目标，但是相比较而言，开展工作评议，没有述职评议“辣味足”、“火药味浓”，而且工作评议还缺乏统一的操作规范，譬如评议内容的选择、评议时间的跨度、评议调查的深度、评议结果的运用等等，都还需要在未来长期的实践中不断摸索、总结、创新和发展。