对人大代表交叉兼职的思考

　　人大代表是人民代表大会的主体，肩负着依法直接参与行使国家权力、管理国家和社会事务的重大使命。充分发挥人大代表作用、积极推动人大代表履职尽责是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，也是推动人大工作与时俱进、创新发展的一项重要命题。

　　一、人大代表交叉兼职的现状

　　以津市市为例，2016年底换届，津市市共选举产生171名本级人大代表(人大常委会组成人员31名)、36名常德市人大代表(其中10名系下派的职务代表，津市市实际选出26名)、3名省人大代表。同期，共协商产生166名本级政协委员(政协常委会组成人员31名)、14名常德市政协委员、1名省政协委员。与以往相比，津市市选举产生的人大代表交叉兼职比例有了明显提高(本文探讨的人大代表交叉兼职是指级县级以上人大代表在具有隶属行政关系的区域内同时担任本级政协常委、上级政协委员或上级人大代表的情形)，应当引起有关部门的重视和关注。

　　从交叉兼职的分类来看：①津市市人大常委会组成人员兼任常德市政协委员的有3人，占津市市产生的该级政协委员总人数的21.43%；②驻津省人大代表兼任常德市政协委员的有1人，占津市市产生的常德政市协委员总人数的7.14%；③驻津常德市人大代表兼任津市市政协委员、常委的有4人，分别占比2.41%、12.90%；④既是津市人大代表又兼任常德市人大代表的有5人，占驻津常德市人大代表人数的19.23%；⑤3名驻津省人大代表中，有2名由常德市人大代表兼任，1名由常德市政协委员兼任，交叉兼职比例达100%。

　　二、人大代表交叉兼职的弊端

　　从近三年的运行情况来看，笔者发现过多的人大代表交叉兼职影响了履职行为，不利于充分发挥代表作用，其弊端日益显现：

　　1 .履职精力难以保证。由于我国没有专职人大代表，人大代表都是兼职，他们有自己的工作单位和任务，在每次人大会议结束后，各级代表都回到自己的本职岗位工作，没有更多时间、精力、财力去体察民情、民意，了解本地区各方面的情况。大部分代表在开会前收集了解一些情况，也仅限于本行业、本单位，往往缺乏全局性、广泛性。即使代表想全面了解各方面的情况，也无足够的时间、财力和物力保障。另外，不同层级的人大或政协，经常会不约而同开展闭会期间的活动，兼职人员存在履职时间上的冲突，他们在取舍的时候往往选择参加上级组织的活动，从而造成下级组织的尴尬。

　　2.履职效果大打折扣。人大代表代表人民行使国家权力；政协委员具有政治协商、民主监督、参政议政的职能。二者性质不同、职能不同，一般不同时兼任。如果过多的人大代表兼任政协委员，客观上会造成民意代表人员重叠，削弱代表的监督作用。只有每一名人大代表都认真履行法定职责、充分发挥应有作用，法律赋予人大及其常委会的各项职权才能得到有效行使，人民当家作主的政治权利才能得到真正实现。

　　3.履职角色存在矛盾。我国的人大和政协定位不同，但就现状来看，代表和委员的履职内容有很大的重叠，除了“两会”表决和常委会的工作，具体关于国计民生的事情，人大代表可以提的，政协委员都可以提，而且都有对口的职能部门处理，轻重缓急没有区别。现实中低一级的政协委员担任高一级人大代表的情况比比皆是，如此安排，在理论上造成对同一个人，在一级政权里其身份是对政府工作“政治协商、民主监督”者，在另一级政权里却成了“行使立法职能、最高权利”的代言人。因此，兼职人员的角色矛盾显而易见，不利于民主政治建设。

　　4.行政资源造成浪费。由于人大代表和政协委员的名额有限，一人兼任两个或多个职位，相当于减少了人大代表或政协委员的总数量，进而限制了更多人参与政治，局限了民主，客观上会成就某些人的政治要素高度集中，行政资源造成浪费。因此，一个人只担任一个政治职务，可以完全履职，没有兼任不同级别代表或委员的太多必要。

　　三、减少人大代表交叉兼职的探索途径

　　《选举法》第四十七条规定：“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”此外，我国法律没有明确规定下级人大代表不能兼任上级人大代表或者政协委员。习近平总书记指出，各级人大代表都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。这为当好人大代表指明了方向。认真履行代表职责，充分发挥代表作用，是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要，是推进新形势下人大工作的必然要求，更是当好人大代表的集中体现。

　　1.转变思维观念。人大代表不只是一种荣誉，而是一种实实在在的工作。从以往选举人大代表的实践看，有把人大代表当成一种荣誉或待遇“奖励”给社会各界成功人士的做法，这是对人大代表职能的贬低。我们应当转变观念选代表，把必须能够代表选民利益的政治积极分子挑选到人大代表队伍中来。改变只重视代表人选政治要求和结构要求、轻视代表人选素质和能力要求的现象，切实做到对于那些当选人大代表后履职意愿不强、热情不高、不尽职尽责的，以及没有履职能力或履职条件的，适时劝退或不继续提名为人大代表人选，注重从源头上把好“入口”关，疏通代表的“出口”关。

　　2.理顺管理机制。在人大代表兼职政协委员或兼任上级人大代表的多重身份时，遵循就高不就低的原则，明确主要政治身份，腾出其他的政治名额，理顺代表管理机制，提高履职实效。要求代表正确处理自己本职工作与执行代表职务之间的关系，将代表工作放在重要的位置，把心思更多放在更好为民代言、为民服务上，杜绝利用担任代表的职责便利和影响力，为自己谋私利的行为。

　　3.强化保障措施。积极营造让代表充分履职的氛围，保障代表在审议发言和进行表决时能充分表达真实意愿，不至于因担心被追究法律责任而不敢发表意见或投违心的选票。从法律上明确代表在闭会期间履行代表职责占用原岗位工作的时间保障。从制度上明确代表履职的物质保障，适当提高代表活动经费的标准。明确代表活动经费使用方式，对无固定收入的代表执行代表职务，给予适当补贴。

　　4.加大探索步伐。人大代表的兼职化无论是在政治治理还是在法律制定或在监督实施等方面都存在一定的弊端。这些弊端如果不加以解决，人民代表大会制度的功能会受到限制，人民代表大会制度的作用将日渐式微。当前，我国已经提出了建立社会主义政治文明，而人民代表大会制度的完善是政治文明的重要内容。因此，探索实行人大代表的专职化应当是解决过多人大代表兼职弊端的一个方向，尽管实现代表的专职化还存在许多难题，但它却给我们带来转变观念、更好地发扬人民代表大会制度优越性的希望。