进一步强化人大在立法中的主导作用

　　从1979年至今，我国地方立法事业走过了不平凡的40年。1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，依法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会以地方立法权；1986年，通过修法赋予较大的市人大常委会制定地方性法规的权力；2000年通过的《立法法》进一步赋予经济特区所在地的市地方立法权；2015年，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，赋予所有设区的市以地方立法权。

　　在此过程中，人大对立法工作的主导作用不断得到认可与强化。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。《立法法》第51条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”党的十九大报告指出，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。在地方立法权进一步扩容的阶段，如何通过完善机制，强化人大立法主导作用的发挥?着眼点在于处理好人大立法主导的外部关系和内部关系。

　　理顺人大主导立法的外部关系。在人大主导立法过程中，离不开党对立法工作的领导、政府部门对立法工作的参与。

　　首先，党对立法工作的领导，是我国立法体制的内在要求，是形成完备的法律规范体系的必然要求，是我国立法工作的根本保证。立法是将党和人民的意志通过民主程序上升为国家意志的过程，以利于实现党和人民对国家的领导。彭真指出，党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。在此意义上，党对立法工作的领导要为立法指明政治方向，推动党的路线、方针、政策在立法中得到体现。2016年出台的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》指出：党对立法工作的领导，包括党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，以及有立法权地方的党委按照中央大政方针领导本地区立法工作；要不断完善党对立法的领导方式，为良法善治提供体制机制保障。由此，党对立法工作的领导，不是弱化人大立法主导作用，而是政治上的支持、保障与强化。

　　其次，长期以来，我国各级政府在立法起草环节中扮演重要角色。但也存在一些问题，比如立法工作中部门化倾向、争权诿责现象依然存在，一定程度上干扰了立法的科学性和民主性。强调人大在立法中的主导作用，指向的正是“国家权力的部门化、部门权力的利益化、部门利益的法制化”等问题。然而，同时也应当看到，政府部门与老百姓打交道最多，也最熟悉社会治理，由政府部门承担一些立法任务能够更加贴近社会实际。与政府参与立法比较中，人大立法主导作用应当体现在法案立项、起草把关、审议把关、决定通过等关键环节，充分发挥政府在行政管理方面的专业特长和实际经验。

　　厘清人大主导立法的内部关系。一是人大与人大常委会。人大主导立法，到底应该是人民代表大会主导还是人大常委会主导，这是认识这一问题的关键。全国人大常委会在工作时间、会议规模、智力资源和立法人员的素质方面，有着全国人大所不可比拟的优势。因此，目前，全国人大常委会立法是缓解最高立法机关立法效率与立法民主矛盾的一种必然。但人大与人大常委会毕竟是两个不同的机关，二者在存在形态、开会方式、法律地位、民意基础方面都不同，常委会只是大会的常设机关，常委会要向大会负责，二者在立法过程中的地位与职能不能简单并列起来。

　　二是人大与相关的立法工作部门。在地方立法实际过程中，地方人大的法制委员会和常委会法工委承担大量的立法工作，比如立法调研、立法起草、立法协调、草案修改等。人大立法主导的内部关系，需要聚焦这些工作部门在立法中的地位。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制(政法)委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”“各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”也就是说，专门委员会作为地方人大的常设工作机构，是为人大代表和人大常委会组成人员履行职责提供保障和便利，不具有立法职能。各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。在此意义上，专委会也只有研究、审议和拟订的职权，起到立法辅助作用，而非立法主导作用。

　　需要指出的是，人大主导立法并不意味着人大在立法过程中“唱独角戏”。立法是一项复杂的系统性和综合性工程，必然会受到党委、政府、政协等多个重要主体的直接或间接影响，只有形成党委领导、人大主导、政府配合、政协参与的立法关系，形成各个立法主体之间相互支撑、相互促进的立法协同局面，才能最大限度地提高立法质量。