对如何充分发挥人大代表作用的思考

　　人民代表大会制度是社会主义民主政治的主要形式，是实现社会主义政治文明的必要途径。自1954年我国建立人民代表大会制度以来，人民通过人民代表大会这一组织形式参与国家事务的管理，行使当家作主的权力，体现了人民的意志，代表了广大人民的利益。

　　人大代表是人民代表大会的主体。人大代表是否能够充分行使权利、履行义务、发挥作用，直接关系到人民当家作主的社会主义民主政治的权威性和先进性。可以说，人大代表是人大工作的成事之基、活力之源。充分发挥代表作用，是各级人大及其常委会的一项全局性、基础性、经常性工作，是其依法行使职权的重要基础和依托。

　　改革开放40年来，经济快速发展，人民生活水平逐步提高，思维观念也在不断发生变化。体现在参政议政的热情不断提高，民主意识不断增强，所追求、关注、反映的热点、难点、焦点问题同过去大不相同，要求越来越高，加之网络、新媒体的迅速发展，人们获取信息的渠道更多，速度更快。跟进新形势，回应民众新期盼对人大代表提出了更高的要求。

　　一、人大代表应该发挥哪些作用

　　“人民选我当代表，我当代表为人民”，是代表选举时一句经典的“口头禅”。人大代表之所以光荣，体现在使命与担当。代表要做到有权有责有作为，不辜负群众的选票，需要积极发挥以下作用：

　　一是参与决策作用。宪法和法律规定，无论是制定法律法规、决定重大事项和重大问题，还是对“一府一委两院”进行监督，对国家机关组成人员进行任免，都要通过人民代表大会来决定。人大代表的整体作用是巨大的，其整体意志代表了人民的意愿，代表通过参与决策，集中民智，反映民意，形成国家意志。

　　二是监督推动作用。监督权是宪法赋予人大的一项重要职权，这一权力正是通过代表履职来实现的。代表们通过参与集中视察、专题调研、执法检查等活动，围绕关系改革发展稳定全局的重大问题，关系人民群众切身利益的最关心、最直接、最现实的问题及法律法规实施不到位的突出问题，对“一府一委两院”的工作展开监督。

　　首先，人大代表可以充分利用自己的工作特点和专业优势，提高监督工作的质量。人大代表来自各个行业，有着丰富的专业经验，因此，人大代表能够充分利用自己的工作特点，并组建各种专业的视察调研团队，广泛开展工作调研，对涉及“一府一委两院”的相关工作开展有针对性地监督活动。

　　同时，代表通过开拓考察途径，取得更有代表性的调研结果。代表可以有针对性地自选调查课题，着重关注人民群众关心的问题；科学制定调研方案，包括考察路线和考察内容；认真研究调研结果，搜集多方面意见；最终形成综合性具有参考价值的调研报告，真正为人民群众办实事、解困境，通过这样的方式，促进国家机关提高工作效率。

　　三是桥梁纽带作用。人大代表来自人民、深根于人民群众之中，与人民群众有着天然的联系，可以通过最接地气的方式充分发挥上传下达的桥梁纽带作用。一方面及时向人民群众传达党的路线方针、国家法律法规、人大决议决定，使群众了解和执行党的主张与国家的意志，做到上情下达。另一方面通过体察民情、倾听呼声、集中民意民智，以实现、维护和发展好群众合法权益，做到下情上传。各级代表要把人民群众的利益放在最关切的位置，要把为人民服务当做唯一宗旨，搭建一条与群众心意相连的桥梁。

　　四是模范榜样作用。人大代表是各行各业的佼佼者，做好本职工作，发挥专业特长，有助于增强人大代表的号召力、凝聚力，起到经济建设的模范带头作用。另外，代表的地位、职责、使命和先进性要求，决定了人大代表必须时时、事事、处处作好表率、当排头兵、领头雁，以优秀的工作成绩说话，做好各行各业的领路人。

　　二、当前人大代表在发挥代表作用方面存在的问题

　　与法律的规定和人民群众的期望相比，代表作用的发挥尚有一定差距，还需进一步改进。当前代表发挥作用方面存在以下不容忽视的问题，亟待我们进一步探讨和解决：

　　一是发挥作用的内涵欠丰富。首先，部分代表对代表作用内涵把握不准，缺乏全局观念和应有的高度。比如，代表提出的建议和意见仅仅是对基层群众反映问题的简单重复，其眼光没能跳出一时、一事、一地的局限，较少延伸到事关大局和长远发展的方针政策，也缺乏代表个人审慎的分析、判断和独到的见解，充其量只能算作群众的“传声筒”；其次，在发挥“政情下达”及“民情上达”作用方面，普遍存在“一手软”、“一手硬”的不均衡现象，对疏导化解矛盾、协助政府推行工作等存在认知及行为差距。

　　二是发挥作用的范围限制大。首先表现在代表人数。部分代表意识薄弱，履职热情不高，成为成为“开会代表”、“举手代表”“挂名代表”、“哑巴代表”；其次表现在选民接触面。直选代表持证视察、主动联系选民活动开展得较少，间选代表更是较少主动与原选举单位联系与沟通,代表接触的选民有限，联系面窄，没有做到全覆盖；另外，还表现在对履职阶段的认同上。有的代表只对人大会议比较重视，而对闭会期间参加代表活动主动性不够，闭会期间的代表活动被视作“额外功”，可有可无。

　　三是发挥作用的渠道不够畅通。代表认为履职时存在的主要困难是掌握的背景信息资料少，对选民情况不了解，有意见不知向何部门反映。选民们也普遍认为，与代表的日常联系和接触较少。

　　三、影响代表作用发挥的主要原因

　　影响代表作用发挥的原因是多方面的，一是代表学习的欠缺和代表素质要求之间的矛盾；二是代表本职工作与兼职代表的身份之间的矛盾；三是选举代表的广泛性、先进性要求与代表知识、能力之间的矛盾；四是代表所需要了解的政府部门的相关情况同目前知情知政的渠道不畅通之间的矛盾等等。主要表现为：

　　(一)少数代表履职意识不强。不能从政治和法律意义上充分认识自身的法定职责和权利地位，不能够很好地按照代表法的规定和要求履行代表职务，把代表片面地看作一种政治荣誉，没有作为一种神圣的政治责任来对待，工作上对履职工作不积极、不主动，有的甚至沦为经常不到会、不参加代表活动、会上不发言、不提意见和建议的“四不”代表。

　　(二)部分代表综合素质不高，水平良莠不齐。选举法规定代表要有广泛性，故代表结构是考虑的一大要素，因需顾及方方面面的代表，加上选举过程中尚存在组织“圈定”、选民 “盲投”等现象，从而使代表素质参差不齐，履职意识和决策水平不平衡。

　　(三)代表知情知政渠道不够畅通。目前代表知情知政的渠道虽多，但被动式、通报式的接收方式仍是主流，致使代表知情知政不全面。人大常委会组织的视察调研活动受人数限制，组织代表参与的比例过低，不能满足代表参与的需求。代表小组活动是代表知情知政的基本渠道，但相当一部分代表小组活动不够规范，次数少、质量不高，存在着内容简单、形式单一，重感情联络、轻活动实效和工作监督。代表与各国家机关等方面的联系互动不够紧密。目前代表与各方面的的联系均没有形成有机的网络体系，存在不同程度的脱节现象，制约了代表作用的发挥。一是常委会与代表履职互动联系不够广泛。二是“一府一委两院”除在人代会上作工作报告之外，缺乏与代表联系的经常性渠道，相当一部分人大代表并没有获得比一般公民更多的知情权、参与权。三是目前省、市、县等各级人大代表之间的活动相对独立、联系较少，尚没有形成紧密的纵向联系渠道，无法形成代表工作的整体合力。

　　(四)个别部门对代表工作重视程度不够。工作中，有个别部门对代表的视察调研工作重视不够，不能积极地支持和配合，不愿意接受人大代表的监督，有的部门对代表建议办理被动应付、敷衍塞责，能推则推，能拖则拖，在一定程度上影响了代表作用的发挥。闭会期间，个别部门对代表建议和意见办理效果与人大会议期间代表议案、建议的办理相比明显难尽人意。闭会期间代表建议办理效果的不尽人意，在客观上削弱了代表的议政热情，影响了代表发挥代表作用的积极性。

　　(五)代表履职缺乏有效的激励监督与服务组织机制。首先，激励监督形式和手段匮乏。当前各地对代表监督普遍采用的形式是组织代表向选民述职，接受选民评议，具体操作中存有弊端，难以达到有效监督的目的。市级以上人大代表中，开展向原选举单位述职活动也较少。其次，为代表服务的水平和质量有待提高。部分地方的人大常委会为代表提供的活动形式和内容长期不变，规定动作多，自选动作少。再次，基层乡镇人大代表履职的客观条件相对欠缺。从经费看，大多数基层乡镇没有人大代表活动专项经费；从组织机构看，目前仅配有专职主席或副主席一至二人，很难有足够的精力联系本级人大代表，基层代表开展活动缺乏组织保障。

　　(六)体制制约。当前，制约闭会期间代表作用发挥的主要障碍就是，代表监督乏力、代表履职保障滞后，而代表兼职制度正是造成代表履职的外在压力缺失和内在动力不足的体制因素。在兼职情况下，不少代表为本职工作所累，闭会期间难以抽出足够的时间和精力执行代表职务，发挥代表作用。代表的绝大部分时间和精力都只能倾注于本职工作，对代表职务只能“顺便”行使。

　　四、如何充分发挥人大代表作用

　　1、增强代表意识，消除认识障碍

　　认识是行动的先导，有什么样的认识，就会有与之相应的具体实践。充分发挥人大代表在闭会期间的作用，也必须首先澄清思想上的一些模糊认识，消除认识上的一些障碍，处理好以下两个关系：

　　第一，认识人大会议与闭会期间的关系。人大代表在闭会期间开展代表活动与人大会议期间代表行使议政职能并无本质区别，法律地位并无主次之分，其实质是国家权力机关在人大会议期间行使其职能的逻辑延伸，都是参与管理国家经济、社会事务的具体形式。是国家权力机关在日常工作中发挥作用的具体体现。

　　第二，认识执行代表职务与做好本职工作的关系。一方面，代表活动中提出的许多建议、意见均来自于代表本职工作岗位上的亲身体验；另一方面，通过代表活动，这些建议、意见的及时解决，又可以解除代表的后顾之忧，为代表进一步做好本职工作创造条件。

　　2、注重素质提升，夯实能力基础

　　人大代表能否有效履行代表职责，充分发挥代表作用，代表的自身素质是一个重要的决定性因素。提高代表素质，必须从以下方面补齐“短板”。一是法律素质。按照我国法律规定，立法和监督法律实施是各级人民代表大会非常重要的职权。作为各级国家权力机关组成人员的人大代表，其自身法律素质如何，在推进依法治国基本方略和法律实施的进程中起着决定性作用。代表法律素质高，在参加闭会期间的代表活动，对法律实施情况进行执法检查和视察时，就能够及时发现法律实施中存在的问题，并根据立法精神和法律的规定提出有针对性的建议和意见，从而可以推动法律的有效贯彻实施。反之，代表法律素质不高，则监督法律实施的效果就会打折扣；二是政治素质。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会作为国家权力机关，在我国政治体制架构中无疑占有举足轻重的地位。代表政治素质高，就能自觉地通过多种途径，如闭会期间主要是参加代表活动的方式，认真听取有关部门的情况介绍，积极开展实地视察和调查研究，深入了解政府的决策过程，充分发挥代表闭会期间在推进政府决策民主化以及建设民主政治等方面的作用，并为政府决策的有效实施尽代表应尽之责；三是业务素质。代表的业务素质是指代表的议政能力，即代表所提议案、建议和意见的水平，从一定意义上讲，它反映了一国公民参政议政的水平，体现了一个民族的民主政治素质。代表闭会期间参加代表活动，能否提出有份量的、高质量的建议和意见是反映一个代表业务素质高低的重要标志。只有坚持不懈地在提高代表业务素质方面下功夫，才能不断提高代表建议的质量，增强代表活动的实效，充分发挥代表的作用。

　　3、做好服务保障，创造有利条件。

　　努力改善代表执行职务的环境，是提高闭会期间代表活动实效，发挥代表作用不可或缺的重要条件。

　　首先，从人大常委会角度来看，要借鉴成功经验，改进工作方法，完善工作措施，创造性地开展工作。一是建立联系，做好后盾。各级人大常委会积极组织并参加所在代表联络组的各项活动，倾听代表呼声，真正成为代表的“贴心人”、“娘家人”。对代表活动中提出的各类议案、建议等，常委会要不断加大督办力度，以有效保护代表的议政热情，维护代表的权利。各级人大常委会应重视建立各级代表横向、纵向联系的网络体系，促进各级代表之间的相互沟通，发挥代表的整体作用。建议每一位代表确定联系一个下一级代表小组并参加其活动，从而使群众的难点问题可以通过代表逐级反映，及时解决。二是创新方法，做好组织策划。做好代表工作，策划是龙头。代表工作水平的提高，关键在于活动组织策划水平的提高，同样的活动，既可以进行粗放型的组织，也可以进行精耕细作型的组织，用高标准做好组织服务工作。同时，充分考虑代表兼职的实际情况，不断创新闭会期间的代表活动形式、拓展代表活动内容，因地制宜地组织开展闭会期间的代表活动，尽可能地化解代表本职工作和执行代表职务的矛盾；三是争取党委的切实重视，政府的鼎力支持。人大的总体工作，特别是代表工作是否活跃，党委关心重视和政府支持配合很关键，要主动向党委报告工作，及时解决工作中的实际问题。

　　其次，就“一府一委两院”而言，“一府一委两院”及相关部门应充分打通代表知情知政渠道。通过实行工作通报制度，建立重大事项听证会制度、代表列席政府会议、参加视察调查、法院庭审等代表参与制度等，使代表全面了解“一府一委两院”工作动态及社情政情。同时，“一府两院”要在认真办理好闭会期间代表提出的每一件建议、意见，自觉接受人大代表监督的同时，从人力、物力、财力等方面，对代表活动予以必要的支持，为代表执行职务解决后顾之忧。

　　再次，社会各界要全力支持代表依法履行职务的行为，尤其是代表所在单位及代表活动涉及到的单位，要按照法律的要求，尽可能地为代表执行职务提供方便。

　　4、完善履职机制，提供制度支持

　　代表制度是人民代表大会制度的有机组成部分。坚持和完善人民代表大会制度，必须从代表履职的保障机制和监督机制两方面入手，努力推进代表制度的与时俱进。

　　完善对代表的监督制度。人大代表要倾听民声，反映民意，为人民负责，这是人民代表大会制度的题中之义。应探索建立量化管理办法，针对代表每年参加活动、学习培训，联系选民，提出议案建议等情况、对代表实施量化管理。同时，进一步增加代表履职的公开性和透明度，通过新闻媒体把人大代表的履职行为“晒”在阳光下，扩大社会公众在代表监督方面的“发言权”，强化对代表的约束和监督。另外，打破代表“终届制”，建立代表诫警、劝辞、罢免等“退出机制”，以期对代表实行有效的监督。

　　健全奖励表彰机制。为了激励人大代表在会议期间开好人民代表大会会议，搞好闭会期间活动，为各级人代会上提出高质量的意见、建议作准备，各级人大常委会要制定奖励先进代表小组和优秀人大代表的创先争优办法，除了人大常委会表彰以外，还要定期或不定期报各级党委表彰，从而更好地调动各级人大代表履职的积极性，使他们充分体察民情，反映民意，达到奖励先进、鞭策后进的目的。

　　积极稳妥地推进代表职业化。代表职业化是现代社会分工日益细化的结果，只有分工才能产生效率。实施代表职业化，为闭会期间代表履职消除了后顾之忧，也为强化对代表的监督创造了条件，能够有效地解决国家权力机关权力运行当中存在的内在动力不足、外在压力缺失的问题，最大限度地强化代表的责任意识，培育代表良好的职业道德和敬业精神，从而有效地提高国家权力机关的运作效率。