关于发挥人大代表主体作用的实践与研究

　　1954年，原常德市(现武陵区，下同)选举产生第一届人大代表112名，并选举产生市人民委员会，人大制度在原常德市得以确立。1980年11月，原常德市第八届人大一次会议选举产生首届市人大常委会组成人员。

　　人民代表大会制度建立至人大常委会设立初期，武陵区的人大代表工作顺应人大制度的发展历程，经历了徘徊曲折、恢复探索、完善规范等不同时期。代表选举主要根据地方组织法、选举法和《湖南省县级以下人民代表大会直接选举细则(1983年12月22日省六届人大常委会第四次会议通过)开展，先后经过“成立选举委员会、划分选区、分配名额、选举培训、宣传发动”等10个基本步骤。代表候选人重点考虑了党派、民族、性别、界别等因素，其审查程序并不十分严格和完备。为切实发挥代表主体作用，一方面，历届人大组织代表进行了相关主题的学习培训，但主要停留在念报纸、学文件、讲时事层面，与代表履职实践结合不紧，培训的针对性、系统性有些不够。另一方面，历届人大以组织法和代表法为依据，重点保障了代表参会、议事、监督等权力，但在代表活动的组织、经费、协调等保障和服务方面存在欠缺，主要是指导不够细致经常、激励手段不是很多、宣传效果不很明显。与此同时，人大代表履职长期处于居无定所的窘境。

　　回顾人大常委会设立的40年风雨征程，武陵区人大及其常委会始终把发挥代表主体作用作为坚持和完善人民代表大会制度的根本，形式不断创新、制度日臻完善、影响持续扩大，代表工作始终充满着生机与活力。

　　一、严选代表，让代表履职有“基”

　　1.严格资格准入。坚持从源头把住代表入口关，明确人大代表候选人条件，将人大代表的任职资格、条件细化为 “政治素质好、法律意识强、群众观念牢、议事水平高、道德品质优、健康状况良”等六项具体要求。同时，对照 “负面清单”逐条排查，建立和落实回溯追责的推荐责任制，确保选出组织放心、群众满意、社会认可的人大代表。

　　2.严格代表推荐。将选民与代表候选人面对面列入选举程序，通过采取选举委员会介绍、推荐人介绍、候选人自我介绍“三结合”的方式，将人大代表候选人的基本情况与综合表现全面、客观地呈现给选民，并允许人大代表候选人回答选民询问，现场争取选民支持，确保选民对候选人“知名、知人、知情”，能够按自己的真实意愿参与投票选举。

　　3.严格组织审查。建立代表候选人资格审查制度，成立由人大牵头的联合工作组，定期组织纪委、组织部、检察院等部门召开联席会议，对初步确定人大代表候选人的政治素质、大局意识、参政能力、遵纪守法等情况进行重点审查，根据联合审查情况依法确定人大代表正式候选人。衡阳贿选案产生后，代表候选人的审查调整为由党委组织部门牵关，并将审查部门扩展到公安、卫计、人社、税务等26个部门，人大代表候选人的综合素质得以持续提升。

　　二、学习培训，让代表履职有“方”

　　1.突出培训重点。主要分三个层面：一是“应知应会”。通过届初举办短期轮训班，让代表对人大制度的基本知识，宪法、组织法等法律法规，以及起草和提出议案建议的操作规范入脑入心。二是“知情知政”。定期向代表通报人大和“一府一委两院”主要工作情况，组织视察和评议“一府一委两院”及其部门工作，让代表全面、及时地了解全区发展现状。三是“专识专长”。结合监督重点举办专题培训，促进代表掌握专业知识。如：组织财经代表赴国家会计学院参加政府预算管理与财政支出绩效评价高级研修培训，编印预算审查监督办法手册，切实提高了代表预算审查监督能力。

　　2. 健全培训机制。一是引入整合机制。整合社会培训资源，做到“借外脑、用外力”。如：与高校、党校、图书馆等建立相对固定的合作关系，利用全社会以及区域外资源进行代表培训。二是引入竞争机制。在制定培训计划时，对人大各委室提出的培训需求择优立项，既调动开展培训工作的积极性，又使有限的培训经费和资源得到合理配置。三是引入辐射机制。建立人大代表官方微信公众号和微信群等网络交流平台，利用新媒体强大的凝聚力和辐射功能，通过设置政策宣讲、法律解读、履职交流等栏目，广泛开展代表网络培训。

　　3.延伸培训领域。将代表培训向社会延伸，让人大代表更好地走近群众，让群众更好地了解人大工作。一是把人大制度专题列入党委中心组学习内容，强化各级领导干部的人大意识。二是邀请普通群众与代表一道参与人大重要会议与活动，为人民群众了解代表履职行权开辟直接通道。三是全方位构筑由报刊、网络、电视等组成的宣传平台，面向全社会开展以人大制度和宪法法律为内容的常识培训。

　　三、服务保障，让代表履职有“底”

　　1.抓组织保障。通过在省人代会上提出议案，并多次向区委汇报，2001年在全省率先设立正科级的街道人大工作联络委员会。坚持建立健全街道人大工委职责和考核评比办法，进一步促进了街道人大工作，为推动全省建立街道人大工作机构积累了经验。本届以来，积极争取区委重视支持，为全区所有乡镇、街道人大工作机构配齐了正、副主席(主任)，为推动人大工作提供了坚强的组织保障。

　　2.抓经费保障。贯彻落实代表法精神，将代表工作经费列入区级财政预算，并由每人每年400元提高到1000元。坚持代表工作经费专款专用，向人大代表小组开展履职活动提供经费补助，消除了代表执行代表职务的后顾之忧。在区委、政府的重视支持下，从2008年开始，为全区各基层人大工作机构每年拨付1万元工作经费，专门用于人大代表工作。

　　3.抓协调保障。每年初召开基层人大工作会议，结合常委会年度工作要点全面部署工作，确保乡镇、街道人大与常委会步调一致。每季度召开全区代表工作例会，重点通报代表工作情况、交流代表工作经验，实现信息共享，促进共同提高。同时，联工委与人大机关各委室协同配合，形成协调服务的工作合力，为代表视察调研、深度思考、为民发声提供全方位支持。

　　四、监督激励，让代表履职有“劲”

　　1.强化联系激发归属感。完善市区人大代表联系制度，夯实常委会和代表的沟通渠道：常委会组成人员每年走访联系代表一次以上；每季度定期召开一次代表小组长例会；每月开展一次主任接待日活动；每年听取一次常委会组成人员联系代表履职情况汇报。同时，主动当好代表的“娘家”，用“亲情”感染代表，积极回应代表关切，帮助解决实际困难，使代表体会到“家”的温暖。

　　2.典型引路激发使命感。挖掘代表先进事迹，编印人大代表风采录，发挥了典型引领作用。全区先后涌现出胡小明、吴光清等一批优秀代表，并形成了以他们为核心的多个先进代表群体。坚持创新举措，以常委会主任率先回选区述职、接受选民满意度测评为引领，动员人大代表“走出去”，直面选民述职，主动接受监督。人大代表回原选区向选民述职成为了制度性安排，全体代表为争取选民的认同积极行动起来：有的下原选区召开座谈会，了解选民要求；有的在原选区公布联系方式，作出服务承诺；有的投身“三大攻坚”，积极扶弱助残。

　　3.考评督导激发责任感。每年为代表印制履职记实本，让代表履职“有据可查”。健全代表履职考评和监督机制，制订和完善《人大代表小组年度履职考核评比办法》《人大代表接受监督的暂行办法》《人大代表联系选民办法》等。2008年，选聘市、区人大代表形象监督员，负责监督市、区代表履行职务、遵纪守法等情况。2018年，探索建立人大代表约谈制度，通过可量化的底线标准，促进实现“荣誉代表”向“责任代表”的回归与转变。同时，明确提出依法依程序劝辞代表，形成了代表“既能进，也能出”的价值导向，倒逼代表积极作为。

　　五、搭建平台，让代表履职有“为”

　　1.构筑活动平台。2008年，在全市率先按照“五有”即“有牌子、有桌子、有电脑、有制度、有档案”的标准启动省、市、区人大代表活动室建设。2009年，实现了代表活动室建设向乡镇延伸。2014年，将代表活动室统一建设为人大代表联系群众工作室。2018年，将人大代表联系群众工作室与党代表、政协委员活动阵地整合为“两代表一委员”活动室，并在社区试点设立便民联系站3个、便民联系栏15处，人大代表便民联系的立体网络进一步形成。

　　2.选好活动主题。通过走访选区选民、剖析代表建议、收集网络民意、发函征求意见，为代表活动筛选确定重点，确保了代表活动议题既具有典型性，又能够充分反映民意。坚持以特色主题活动统领代表工作。如：围绕提升代表履职能力、服务全区发展大局，先后开展“双学双联”、“双为双促”等主题活动。2019年，在全区启动以“访选区察民情、访选民解民难”为内容的“两访”主题实践活动，引导代表采取结对联系、随机走访、网络沟通、定点接待、约请座谈等方式，着力解决民生热点难题。

　　3.创新活动形式。针对区政府职能不全等实际，尝试根据活动议题的需要，打破人大代表原有的市区或小组界限开展活动。在这一思路的指引下，创造了“人大代表联组活动”模式。代表联组主要有三种形式：一是市、区代表小组联合开展活动；二是不同的人大代表小组就同一类问题联合开展活动；三是相关专业的代表就特定问题联合开展活动。

　　六、跟踪督办，让代表履职有“果”

　　1.落实“三责”。落实领导责任。专题召开建议交办会，要求承办部门围绕建议办理“定领导、定科室、定要求、定时间”。落实协调责任。及时收集、处理办理工作情况，加强代表与承办单位之间的沟通协调，合力办好建议。落实承办责任。督促承办单位对建议办理一抓到底，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、业务股室归口抓的良性工作体系。

　　2.实现“三新”。建立新机制。完善《人大代表建议办理工作规范》，从“办结率”、“面商率”、“满意率”等方面对办理工作实行目标管理。完善新程序。对征求意见、建议答复、办理程序等提出明确要求，促进建议办理更加规范；实施新举措。组织代表通过视察、听汇报、座谈等形式了解建议办理进度，推动承办部门“重点问题重点办、热点问题迅速办、难点问题积极办、一般问题热心办”。

　　3.把好“三关”。把好面商关。通过见面座谈、上门走访、邀请视察，面对面地征求代表意见、共商解决办法。把好沟通关。注重明确建议办理主体，确保主办单位牵头办理、协办单位积极配合；把好督办关。采取“全面督办与重点督办相结合、会议督办与视察督办相结合、电话督办与文件督办相结合”等方式，促进了承办单位与代表面对面“交账”、实打实“结账”。

　　经过多年的实践与探索，我们认为，推动人大工作发展，做好代表工作是至关重要的突破口。对接新时代，加强和深化人大代表主体作用的发挥，需要实现由简单的代言，提升到对全局的准确把握和权力的科学行使；由简单的反映问题，发展到对重点工作的科学分析和积极建言；由常规性的安排代表活动，到主动提升活动质量、提高服务代表的水平；由以往的经验总结，升华到理性的深入思考和积极创新。

　　一、要找准定位，增强代表工作的思想认同

　　1.做好代表工作是人民代表大会制度的定位初衷。人大制度的定位初衷有两个：一方面，它是人民当家作主的制度；另一方面，它是人民监督国家的制度。正是人大制度使我们找到了人民当家作主的合理而有效的形式，构建了人民监督国家的制度体系。对于人大制度来说，人民是其基础性的主体，并通过选举和赋权给人大代表，代表自己行使权力。人大代表按照民主集中制的原则，通过参加各种会议和活动，来体现人民当家作主的制度安排。因此，人大代表是人大工作的基本队伍，要做好人大工作，必须做好代表工作。

　　2.做好代表工作由人大代表的性质地位决定。人大代表是一种国家职务，人大代表权力实质上是代表人民行使的公权力。代表履职同其他国家机关的工作人员一样，国家和社会必须给予必要的保障，并按照法定程序办理。同时，人大代表来自人民，与人民群众联系密切，对实际问题了解深入。要善于通过做好代表工作，把人大代表的智慧和力量汇聚起来，全面提升人大履职行权的质量和水平。

　　3.做好代表工作需形成共同参与的工作合力。人大制度的优越性有目共睹，但离人民对民主政治进步的要求却仍有不小的距离，其中一个重要原因，就是党委、权力机关、国家机关之间体制关系不够顺畅，时有绕开人大、规避监督的问题，人大代表因此难以作为。做好代表工作，既需要人大常委会统筹协调，构建人大各专委、常委会各工作机构共同参与的代表工作格局，更需要凝聚同级党委、人大、“一府一委两院”合力，依法支持、引导、保障、服务代表履职。。

　　二、要厘清思路，明确代表工作的发展方向

　　1.要强化代表履职的政治性。我国人民民主专政的国体和人民代表大会的政体决定了人大代表的性质、地位和作用。代表在履行职责、发挥作用中必须坚持党的领导，这是发挥代表主体作用的重要前提。正如中央9号文件所指出的“要把人民代表大会制度坚持好、完善好，必须坚持正确的政治方向”。实际工作中，代表要紧紧围绕党的中心工作、政府的重点工作依法履职，善于把党的意图转化为国家意志。只有这样，代表的主体作用才能始终不偏离维护社会稳定、促进经济发展、服务人民群众的方向。

　　2.要维护代表监督的权威性。宪法和法律赋予各级人大监督权，体现了人大的权威性。这种权威性主要体现在两个方面：一方面，它是人大及其常委会和人大代表独有且不可替代的；另一方面，它更多地体现了人大监督的有效性和实效性。这种不可替代性和监督的有效性、实效性的提升，主要取决于代表作用的发挥。因此，代表在依法行权中，既要敢于监督，又要善于监督，切实增强监督的权威性。

　　3.要体现代表谏言的人民性。人大代表由人民选举。代表在行使管理国家事务的权力时，不是对自己负责，而要对所代表的人民负责，并接受人民监督。代表既要“代”又要“表”，要通过各种途径表达人民群众的意愿和呼声，真正代表人民群众的根本利益来思考、分析和推动解决问题，切实体现“一切权力属于人民”的原则。

　　三、要破题出新，构建代表工作的制度体系

　　1.履职培训制度，要灵活实用。人大代表掌握人大工作必备的知识和能力，需要初任培训与岗中培训相衔接、全覆盖与分层次培训相结合，为代表学本领、增素质提供更多的机会和平台。一要注重培训的针对性。代表培训要做到理论与实际相结合，既用理论引导，又注重实用性和可操作性，特别要使代表准确把握代表法赋予代表的权力和义务，增强责任感和使命感。二要注重培训的实效性。要从实际出发，对代表如何开展视察、专题调研、走访选民、撰写议案和建议等进行系统学习引导，让代表了解基本的程序和方法，把握工作主动权，有效提高履职能力。三要注重培训的灵活性。要结合工作实际和代表的具体状况制定合理的培训计划，做到集中培训与分散培训相结合、集中辅导与个人自学相结合。既组织代表赴外地横向交流学习，又推广身边的典型，让代表相互学习、取长补短、共同提高。

　　2.代表活动制度，要常态坚持。闭会期间开展活动是发挥代表作用的重要途径。一要拓宽知情知政渠道。人大代表大多处在基层，反映全局性和长远性的问题有一定的局限。要多渠道、经常性向代表通报“一府一委两院”工作情况，有关重点项目、重大工作的决策过程及时让代表了解，确保代表在参与行使国家权力的过程中做到有的放矢。二要构建信息交流平台。探索利用大数据，建立代表服务APP终端，为代表闭会期间履职提供更为完善的信息、沟通、工作服务，为代表履职的系统性和综合性需求提供专业支撑。三要发挥活动阵地作用。在代表活动阵地网络基本定型的基础上，着力整合资源、谋划主题、出台细则，引导代表集中议事、听取选民意见和建议、解决各类诉求问题。

　　3.服务监管制度，要刚柔并济。愿当、想当、乐当代表，是人大代表履职的主观条件。要从制度上由外而内地激发代表的履职意愿。一要完善激励机制。加强人大履职的公开性和透明度，比如对审议社会关切问题时进行全程直播，再如开展人大代表电视网络问政，提高人大权威。同时，大力宣传优秀代表履职事迹，深化创先争优评选活动，激励代表更好履职。二要完善监督机制。要出台操作性强的实施细则，坚持代表向选民述职，汇报履职尽责情况；坚持代表约谈等制度，将代表置于选民监督之下，增强代表的责任意识。三要完善保障机制。严格落实人大代表执行职务的司法保障、时间保障、经费保障、物质保障、组织保障等措施，及时解决代表工作中遇到的困难和问题，为人大代表履职提供方便，进一步激发代表履职热情和自豪感。