浅谈新形势下如何有效推进人大工作评议

　　换届以来，汉寿县人大常委会认真贯彻落实监督法，积极探索和尝试工作评议这一行之有效的监督办法，不断改进和完善监督程序和方式，先后组织对 10 个部门进行工作评议(包括人大工作评议和建议办理评议)，取得较好的效果。本文将从工作评议的法律属性、开展评议过程中存在的问题作一些分析和梳理，探讨新形势下如何更加有效地开展工作评议，着实提高人大监督实效。

　　一、明确工作评议的法律属性

　　开展工作评议是地方人大监督实践中的探索和创新。监督法作为县级以上人大常委会行使监督权的重要依据，其中规定了7种不同的监督方式，但是工作评议这一监督形式在现有法律中尚无明确具体的规定。法律没有明文规定，但在实践中以一种监督方式的形式被广泛运用，非常有必要探讨其法律属性。

　　1.工作评议的直接法理依据。工作评议符合宪法原则和有关法律规定精神。宪法明确规定，“我国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和各级人民代表大会。”“一府两院”由人大产生，对它负责，受它监督。人大代表享有闭会期间活动的权利，享有向本级人大及其常委会提出各方面工作的建议、批评和意见的权利等等。因此，人大有权通过组织代表活动来了解“一府两院”的工作情况，了解由人大任命或批准任命的“一府两院”工作人员依法履行职责的情况，并提出建议、批评和意见。而工作评议正是人大常委会通过有组织的活动来调查被评议单位或有关国家工作人员的工作，提出改进工作的建议和意见并督促其整改。这种做法，完全符合宪法和法律的立法精神和立法本意，工作评议具有直接的法理依据。

　　2.工作评议的间接法律依据。监督法第一章第二条规定，“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。”第四条规定，“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”第五条规定，“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”《监督法》第二章专章规定了听取和审议“一府两院”专项工作报告，明确了人大常委会听取审议(专项)工作报告的监督形式。审议意为审查评议，审查侧重于合法性判定，评议则倾向于合理性评价，即在对工作合法性审查的基础上，对工作开展的实际效果进行满意度、等级、优劣、好坏、高低的评价。法律明确规定了审议的监督方式，而审议的概念包括了评议的含义，其实也就是间接规定了评议的监督方式，在工作审查的同时，人大有权对工作效果进行评议。

　　3.工作评议的地方法规依据。很多地方人大结合工作实践，把工作评议写入了地方性法规。比如，湖北省人大常委会在2008年通过的《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》中规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常委会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行工作评议”。2007年贵州省人大常委会制定的《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第十九条明确规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表进行工作评议”。湖南省〔2015〕26号文件也明确指出，“县级人大常委会要健全听取和审议工作报告、执法检查、工作评议、预算审查监督等工作机制，规范专题询问工作，完善工作评议整改情况、审议意见落实和跟踪问效力度，切实推动有关方面改进工作、解决问题”。省级人大常委会制定的监督条例、监督法实施办法、文件等，明确规定了工作评议这一监督方式，也为这一监督形式提供了法律依据。

　　二、工作评议中存在的问题

　　工作评议既拓宽了人大监督的渠道，改善了被评部门的工作，又树立了人大的权威和形象，推进了人大工作的创新发展，这是值得肯定的。但在具体组织开展工作评议的实践过程中还存在一些亟待解决的问题，仍需要我们认真研究思考。

　　1.在监督的主体方面，存在“一团和气”的现象。人大常委会既是监督主体，又是权力主体，必须发挥与其法律地位相对应的作用。目前一些人大常委会组成人员和人大代表还不同程度地存在着不敢评、不愿评的思想顾虑，怕说问题、怕影响关系。在评议会上，说成绩不怕过头，谈问题则有所保留，提建议先声明仅供参考，发言完了不忘请求批评指正。这些，都影响着评议工作的开展，影响着人大职能的发挥。

　　2.在工作评议的对象上，存在“选择片面”的现象。以汉寿县为例，以往开展工作评议都是选取一些大的政府组合部门，比较具有片面性、局限性，今年在选取评议对象的时候着重选取了个别群众反响不是很好的部门，但也还不够全面。对于辖区内不属于本级“一府两院”领导的企业事业单位、党委直接领导的社会群团组织几乎没有组织过执法、守法情况的监督，这些单位和组织也同样有法律监督和被监督的责任和义务。要落实这一责任和义务，人大还须不断拓宽监督对象，改进监督方式。

　　3.在工作评议的内容上，存在“内容简化”的现象。从近年来的实践看，工作评议的内容正不断深化发展，逐步实现对“事”的评议与对“人”的评议结合；围绕一个时期的中心工作评议与对群众关心的“热点”问题、执法的难点问题评议结合；对工作情况的评议与对执法情况的评议结合等等，扩展了工作评议的功能，增强了人大监督的实效。有人认为，当前的工作评议突出了“查错纠偏”，注重了事后惩戒，忽视了对权力行为发生前的预防和运行中的监控，应该把工作评议扩展为事前、事中、事后全过程的控制和监督。但我认为，事后监督符合认识论的一般规律。被监督对象总得先有事实、有行为，监督机关才能判别是非，实施监督。没有形成事实之前，开展监督无异于无的放矢。即使事实正在形成之中，开展监督也仍然有越权之嫌。因为，独立行使行政权、审判权、检察权是宪法和法律赋予“一府两院”的法定职权，人大不能干预他们的正常工作，侵犯他们的职权。人大也应该把着眼点放在“一府两院”的自我发现、自我纠正上来。

　　4.在工作评议的方式方法上，存在“效仿上级”的现象。县乡人大在制定年度评议工作计划时，由于缺少深思熟虑、科学安排，往往过于依赖上级人大，注重与上级人大的年度工作安排保持“高度一致”，最终成为效仿式的计划，配合式的计划，不能充分发挥作用的计划。由于没有真正结合当地实际情况制定计划，对管辖区域内事关社会比较关切、人民群众呼声较高、问题反映比较集中的部门和单位工作评议覆盖不够、针对性不强，从而在很大程度上影响了工作评议的质量和水平。

　　5.在工作评议的落实整改上，存在“一评了之”的现象。人大在开展工作评议时存在重现场评议、轻事后监督的现象，虽然在评议活动中对被评单位指出了存在的不足和需要整改的问题，但由于缺少事后连续性的监督，评议效果不好。人大进行工作评议，只是监督的开始，更重要更关键的是在评议后还要及时监督被评单位认真整改，开展经常性的监督检查活动，不能一评了之。

　　三、开展好人大工作评议的路径

　　评议工作在汉寿县人大始终如一地坚持了下来，特别是 2016 年换届以来，汉寿县人大常委会不断规范、完善工作评议这一监督方式，效果一年比一年好，主要有以下体会和经验。

　　搞好工作评议的保障是坚持党的领导。评议工作必须在党委领导下进行，这是评议工作应遵循的政治原则。在评议的各个阶段，人大常委会要自始至终将评议工作置于党委的统一领导下。我县已将开展工作评议写入了年度工作要点，事前向党委请示，事后向党委汇报，评议中的重要情况和重大问题及时向党委报告，作出决定之前征得党委同意。对涉及干部问题，坚持党管干部的原则和人大常委会依法任免的统一，从而为搞好工作评议提供可靠保障。

　　搞好工作评议的前提是坚持依法评议。一是评前要学法。既要根据评议的内容组织人大代表和参评人员学习相关的法律法规，又要组织被评议部门的干部和职工联系实际对有关法律法规进行再学习、再教育，必要时进行法律测试。二是评议的重点要放在执法上。着重评议是否依法行政、依法管理。三是评议发言要以法律法规为准绳，据法论理，具体运用法律条文说明是非。只有这样，才能确保评议工作合理合法进行。

　　搞好工作评议的基础是坚持发挥代表作用。一是要认真做好组织发动工作，既严密组织，精心指导，又注重最大限度地调动广大代表和人民群众参与评议的积极性和主动性。二是要做好协调和服务工作，既要为代表开展调查研究，进行面对面的评议创造必要的条件，又要注意不搞包办代替。三是要做好评议整改督查、反馈工作，使代表的意见和建议真正落到实处。

　　搞好工作评议的关键是坚持抓好整改落实。落实整改是工作评议的归结点。为保证评议意见真正落到实处，一要走访征求案件当事人及反映意见建议的单位，看他们对整改的满意程度；二要不仅听部门的整改措施，更要对交办的意见逐件进行审查；三要对办理走样的问题提出询问和质询；四要对整改报告通不过的追究其单位一把手的责任。充分运用法律赋予人大的调查权、审议权、询问权、处置权，使工作评议切实达到预期的目的。五是要向社会公开工作评议的全过程，调动舆论参与、公众参与， 充分发挥舆论监督、公众监督的作用，使工作评议更加富有成效。以整改的实效、以工作的实绩，取信于民、取信于代表。