从监督方式看嘉禾人大制度的完善发展

　　我国人民代表大会制度已经超过了60多年的发展历程。在深入贯彻“四个全面”战略部署的新形势下，各级人大常委会落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会关于加强社会主义民主法制建设、推动人民代表大会制度与时俱进的要求，代表人民依法行使宪法和法律赋予的各项职权，责任更大，任务更重。从嘉禾县人大常委会成立以来开展监督工作，特别是听取和审议县人民政府、县人民法院、县人民检察院专项工作报告及对规范性文件进行备案审查、干部任后监督等工作的历程看，监督方式的不断改进，充分体现了嘉禾人大监督工作的与时俱进和人大制度的完善发展。

　　1980年12月25日，刚刚成立一个月的嘉禾县第八届人大常委会召开第2次会议，听取了县粮食局关于提高大米质量的汇报，这是嘉禾县人大常委会历史上听取的第一个专项工作报告，迈出了监督工作的第一步。从此，嘉禾县人大常委会监督工作的内容和范围逐步明确，监督的形式逐步规范，监督的成效也逐步显现。 弹指一挥间，嘉禾县人大常委会已成立40年。在这40年里， 嘉禾县人大常委会共召开了316次会议，依法作出决议决定253个，听取和审议县“一府两院”专项工作报告568个，组织开展或配合省、市人大开展执法检查400余次，有力地促进了县“一府两院”不断改进工作中的不足，切实解决人民群众关心关注的问题，推动了嘉禾经济社会科学跨越发展。

　　然而，在嘉禾人大常委会听取和审议专项报告工作最初起步的10年，由于人大相关工作制度的缺失和缺陷，造成审议专项报告工作弹性过大、刚性不足。如在1984年通过的县人大常委会工作制度中，没有对听取和审议报告工作作出明确规定。1988年通过的县人大常委会议事制度对听取和审议报告工作也只作了两条简单规定，即审议前5天报送工作报告和审议后可以作出决议决定交“一府两院”执行。由此，人大听取和审议专项报告工作长期停留在听听议议，甚至议而不决、决而不行、行而不果的状况，实际上变成了一种走过场式的工作程序，缺乏监督效力，人们常常对此戏称为“不说白不说，说了也白说”。 进入二十世纪九十年代，嘉禾县人大常委会听取和审议专项报告工作悄然发生了转变。一方面，常委会每年初制定年度工作计划时，将听取和审议专项工作报告作为重点工作纳入年度计划并向县委报告，人大常委会年度工作要点经县委常委会审议通过后，由县委下文转发。另一方面，常委会根据法律要求逐步规范专项工作报告的审议程序。1991年，县人大常委会通过的落实省人大常委会关于监督“两院”工作规定的具体办法中，首次明确规定了可以将审议意见交有关机关办理，办理结果应在一个月内报告县人大常委会。这也成为嘉禾人大破解“说了白说”难题所作的第一次重大改进，初步显示了嘉禾人大对重大问题监督工作一抓到底的决心。特别是到了九十年代末期的1998年，县人大常委会在修订的议事制度中首次明确要求常委会有关工作机构要对审议意见进行督促和检查。之后，常委会又专门制定了第一份关于听取和审议专题工作报告的制度，这项制度对听取和审议专题工作报告中，审议议题的提出、审议前组织调查、提前报送工作报告、确定报告人、审议后形成审议意见书的处理等都作了详细的规定。应该说这是一套相对比较完整的关于听取和审议专项报告的程序规定，尤其是制度中关于“主任会议或常委会多数成员对审议意见书处理结果不满意，有关国家机关应重新办理和答复”的规定，非常具有进步意义，彰显了嘉禾人大监督工作具有了更强的刚性和更大的力度。跨入新世纪，嘉禾县人大常委会听取和审议专项报告工作的方式日趋完善，充分体现了人大监督工作与民主法制建设的进步。2004、2005年，嘉禾县人大常委会相继出台了第二份、第三份关于听取和审议专项工作报告制度，即《关于进一步提高常委会审议质量的若干意见》和《实行审议意见书暂行办法》。这两项制度，一是对审议前的准备要求做到“三提前”。①提前告知审议议题和发放会议资料。②提前组织常委会组成人员围绕审议议题学习相关法律法规和政策。③提前组织组成人员以集中或者分组持证等方式深入调研和视察，有效地提高了常委会审议质量。二是对审议后审议意见作了“三规范”。①规范了审议意见书的使用范围。②规范了审议意见书的制作和签发程序，即相关办委制定，主任会议讨论签发。③规范了审议意见交办程序，即审议意见以《审议意见书》的形式交办，“一府两院”应在规定的限期内向常委会报告办理审议意见书结果，有效增强了审议意见办理的严肃性。三是对审议意见的督办作了“三明确”。①明确了督办主体，即常委会相关工作委员会。②明确了督办形式，即在具体督办中，可综合运用调查、视察、执法检查、评议等工作形式督办。③明确了对办理审议意见情况是否满意的认定方式，即审议意见书规定的办理期限到达后，常委会会议要听取和审议“一府两院”对审议意见办理情况的报告，然后由常委会组成人员对审议意见办理情况是否满意进行无记名投票表决，不满意票超过常委会全体组成人员半数的，不予通过，要求重新限期办理，并再次向常委会会议报告，如再不满意，则要追究相关单位负责人责任，同时采取质询、特定问题调查等刚性手段，确保审议意见落实到位。在实践中，县人大常委会着重抓好了审议工作的“六个环节”，即“围绕大局选好审议议题、深入调研做好审议准备、召开会议充分审议报告、认真整理交办审议意见、跟踪督促督办审议意见、召开会议再审审议意见办理情况”，提高了审议质量和监督实效。2005年，嘉禾县第十四届人大常委会第25次会议上，县公安局关于办理落实《刑事诉讼法》执法检查审议意见书情况的报告，成为了首个票决未获通过的专项工作报告。这在当时“一府两院”中引起了不小的震动，不少“一府两院”负责人说：“看来现在人大是动真的、来硬的了，报告未获通过很没面子，也说明我们的工作辜负了人民的期望。”2005年来，县“一府两院”已有7项办理落实常委会审议意见的专项工作报告未获通过。至此，嘉禾人大常委会因审议专项报告不走过场，逐渐赢得广大群众的信任，也逐步树立了人大监督工作的权威。 《监督法》正式实施后，2008年，嘉禾县人大常委会根据监督法要求，修订了常委会议事规则，进一步对听取和审议专项工作报告的程序作了修正。一是增加了关于听取和审议专项报告计划制定和公布，以及专项工作报告和审议意见及其研究处理情况公布的规定，使人大工作自觉接受人民监督。二是增加了专项工作报告提交常委会会议审议前，由相关办委根据前期调查情况进行初审的规定，使报告机关更主动地检查和改进工作中的不足。这些新规定使嘉禾人大听取和审议专项报告工作更加符合《监督法》的精神实质，体现了嘉禾县人大常委会履职日趋科学化、制度化、法制化。如2008年以来，针对林业生产在冰灾中受损、生态环境破坏严重等状况，县人大代表先后在人代会上提出了《关于加强林业生态建设的议案》和《关于建设南岭森林公园的议案》，对此，嘉禾县人大常委会决定，在交办议案、开展环保世纪行的同时，组织开展《森林法》、《水土保持法》执法检查，并强调对促进县域生态环境保护和改善作为人大监督的重点持续抓；依法作出了《关于在全县开展城乡绿化攻坚活动的决议》，督促政府研究办理议案、执行决议。通过持续不断地监督措施的落实，全县完成了在冰灾中受损的39.6万亩林地恢复重建，生态环境状况进一步得到改善，为打造宜居、宜商、宜游新嘉禾创造了良好条件。 嘉禾县人大常委会高度重视规范性文件备案审查工作，依据法律法规的规定，2005年审议出台了《规范性文件备案审查办法》，2009年进行了修正，明确规定了规范性文件的范围、报送备案的内容及接收、登记、审查、处理的程序要求，做到了有报必备、有备必审、有错必纠。在实际工作中，注重把握备案登记、审查会商、审后督办等三个关键环节，建立健全有件必报制、接收登记制、分送研究制、审查会商制、审后督办制、纠错制、责任追究制等制度，审查纠正了4个与法律法规相抵触的政府规范性文件。2014年3月，县人大常委会通过备案审查，依法依程序对县新型农村合作医疗管理委员会于2013年10月15日下发的嘉合管委发[2013]1号文件《关于进一步加强新农合定点医疗机构管理规定的通知》向县人民政府发出主任会议建议函：“立即废止该文件，并向社会公告”。对问题文件说“不”，引起了社会各界和广大人民群众的强烈反响。 如何加强对干部任后的监督，嘉禾县人大常委会进行了积极的探索，一方面，加强与县委有关部门的沟通，严把对拟任人员的任前考察、经济责任审计、法律考试、公示及表态发言关，严格依法依程序任免干部。另一方面，以开展工作评议为重点，切实加强对任命干部的任后监督，1991年以来，先后组织评议“一府两院”及其工作部门101个、评议“一府两院”及其部门负责人56人；2003年至2006年，对县政府4名副县长和13名政府工作部门主要负责人开展了述职评议。《监督法》实施后，改评议为听取和审议“一府两院”及其工作部门负责人履职情况报告，每年安排3至4名政府工作部门负责人向县人大常委会报告履职情况，任后监督更为规范。今年，常委会又审议出台了《关于对县人民政府、县人民法院、县人民检察院有关工作人员履职情况进行满意度测评的办法》，对由嘉禾县人民代表大会选举和嘉禾县人大常委会任命的县人民政府、县人民法院、县人民检察院工作人员履职情况，按照满意、基本满意、不满意三个等次，每年召开一次测评大会进行测评，测评结果作为县人大常委会任免干部的重要依据。干部监督制度进一步完善、规范，促进了人大选举和常委会任命的干部依法行政、为民履职。 嘉禾县人大常委会还积极回应社会关切，突出问题导向，2014年以来，坚持把城乡规划实施情况作为监督工作重点，通过创新监督方式，完善工作机制，持续开展专题调研、执法检查、听取报告、发出审议意见和跟踪督办等方式，提高监督工作实效，有力推动城乡规划的有效落实。

　　2015年11月，县十六届人大常委会第23次会议审议批准《嘉禾县人大常委会听取和审议县人民政府关于城乡规划实施情况报告的暂行办法》，2017年9月县十七届人大常委会第7次会议审议批准《嘉禾县人大常委会听取和审议县人民政府环境保护工作情况报告暂行办法》，进一步明确人大及其常委会监督城乡规划实施和环境保护的具体内容、程序和要求，有力地促进了城乡规划实施、环境保护监督工作步入规范化、制度化、常态化轨道。嘉禾县人大常委会监督方式的不断改进，是人大制度完善发展的具体体现，是完善监督程序、树立监督权威、提高监督实效的生动缩影。