提高人大代表建议办理工作的思考

　　人大的活力在代表，代表的活力在于代表建议办理的成效。《代表法》明确规定了人大代表在人代会期间和闭会期间的各种权利，其中最后一项，就是提出建议、批评和意见权。相对于其他权利，代表建议权是代表日常行使最多、最为切实的权利。近年来，各地人大代表建议办理工作更加程序化、规范化，但每年办理结果代表表示“被满意”，政府部门认为“不好办”的仍占一定比例。如何在现有基础上进一步加强和创新代表建议办理工作，笔者作以下探讨。

　　一、要注重解决代表提出建议的积极性问题

　　从代表建议提出，到建议督办再到办理结果认可的过程，是人大代表行使权利、履行职务的过程。笔者认为，加强和创新代表建议办理的源头，在人大代表，要让他们有积极性和责任心。

　　首先，要教会代表用好建议权。有些代表不了解代表建议和其他公文的区别，有些代表不了解全局情况或某项具体方针政策，也有代表不了解哪些问题不宜作为代表建议提出，因而影响了所提建议的质量。因此，对新代表进行培训辅导，经常向代表通报全局及专项工作情况，组织代表小组活动及列席上一级人大常委会活动，等等，都是提高代表建议质量的基本做法。特别要引导代表加强与选区、与选民的联系，切实掌握群众之急、之难、所需、所盼，代表才会提出高质量的建议。

　　其次，要把代表建议的提出及办理作为人大代表履职的重要方面向选民公开。要通过年度向社会及选区公布代表建议的提出和办理情况、评选优秀代表建议、组织人大代表述职等，将人大代表履行建议权的情况向选民公开。要把代表提建议、督建议办理的情况作为代表向选民述职的主要内容。当前，大部分地区代表向选民述职，一般将“办实事”的情况作为重头戏，这固然不错。然而，不同代表受所在岗位、掌握权力、人脉资源等外部条件的限制，有时即使想办实事、办好事也心有余而力不足，使得对代表的评价有失公允。而根据选民意愿提出并督办代表建议，应该是每位代表都能够也应该做到的。选民也有权知道本选区代表提出了哪些建议及其办理结果，有权对本选区代表建议权的履行情况作出评价。

　　二、要着重解决代表提出建议的质量问题

　　要提高建议质量，真正起到充分反映民意、推动政府工作的作用，可从以下方面改进。

　　1、更多发挥人大常委会机关里的人大代表的作用。常委会机关里的人大代表由于日常从事人大工作，对人大理论的研究和理解，对本级人大职权范围，对全局情况和局部问题的掌握，对大多数选民意愿和迫切需要解决问题的感受，较之其他代表无疑会占优势，因而，他们有条件也有责任提出具有较高质量的建议。同理，要发挥人大专门委员会和常委会工作机构的引领组织作用。他们在某一方面的调研和见解，应该深入一层高人一等，他们可以引导相关的人大代表一起调研，一起提出建议。

　　2、人大常委会的审议意见、工作建议可以转化为代表建议。代表大会闭会期间，人大常委会除召开常委会会议外，还召开主任会议，组织视察、执法检查等活动，这些工作中经常会邀请入大代表列席或参加。这些活动大都有现场调查、有“一府两院”专项工作汇报、有专项审议发言。代表在这些场合发表的意见和建议，因为有调查、有研究、有思考，往往具有较强的针对性和可行性，如果择其要者形成闭会期间的代表建议，其质量是不言而喻的。而作为常委会的审议意见，法律的定位仅为政府及工作部门向人大常委会“六个月内报告研究处理情况”，同比代表建议的“三个月内报告办理情况并询问代表是否满意，如不满意可启动二次办理程序”的法律效力有很大差异。同时，在闭会期间形成的代表建议，也应引入严格的办理机制。现实情况是，闭会期间代表提出的建议少之又少，因而这些工作需要注意加强。

　　3、代表建议正式提交之前要严格审核把关。对代表所提建议，人大常委会在正式交办之前应该进行专业审核，并经主任会议认真研究后提交“一府一委两院”办理。凡涉及解决代表本人及其亲属个人的句题、学术研究、代转群众来信及其他不属于代表建议范里的问题，或明显与法律法规、政策规定、现实情况不相符合，没有实际内容不好办、没有可行性办不到的建议，应该由常委会相应工作机构退返代表，作进一步调查、补充完善或撤回。有了审核把关，才能切实提高代表建议质量，提高办结率。

　　三、要重点解决代表督办方式刚性不够的问题

　　加大对代表建议办理的监督，是人大监督题中应有之义，也是人大的自身优势。目前对代表建议的督办，各地人大普遍采取的方式是：人大常委会委办分块包干、挂钩督办；部分建议列为重点建议，由主任会议成员牵头督办；办理建议时承办单位负责人、建议提出代表、新闻记者统一到场；人大常委会议听取“一府两院”办理情况汇报并对部分办理单位进行满意度测评等等。实践证明，这些做法是有效的，起到很好的推动作用，但仅有这些还不够，还可结合使用其他一些代表权利和监督手段。

　　1、对代表建议办理情况开展专题询问。询问和质询，是监督法规定的刚性监督手段，直接公开、监督力度大，是人大常委会监督工作的保障性规定。然而这一“重武”却很少使用。近年来，按照中央对地方人大监督“问题导向、询问应为常态”的要求，各地人大常委会纷纷选择一批民众关注的热点问题，启动专题询问，效果大都比较好。代表建议办理工作也可以根据需要，进行专题询问。可以尝试选择一批办理难度相对较大、进度较慢、在群众中又很有影响的代表建议进行询问，推进度、扩影响。询问活动要适当提高公开化程度，不仅要邀请相关代表参加，还要允许公民旁听。要重视询问后的跟踪监督，真正做到有询问、有答复、有行动、有结果。

　　2、将代表建议办理资金列为专项预算。政府办理代表建议最大的难处是资金没有来源或资金不足。政府一般在年底前对新一年的实施项目及投入资金作出安排，代表大会时审查批准预算，而人大代表建议交办时间则相对滞后。因此，目前现状是“不花钱的最好办，花钱少的挤占其他资金办，花钱多的就拖到下年再办”，造成当年办结率不高、建议办理结果为B类的最多。为此，笔者建议本级预算中应专门设置“议案和建议办理资金”科目，使议案和代表建议办理有财力保障。这块资金大部分用于民生及与民生相关的基础设施建设、公益事业支出，虽说是单独设置，其实不过是科目搬家，财政适当增加投入，应能承受。预算须经人大审查并批准，这是可以做到的。因为这不仅事关资金来源，更关系办理议案和代表建议应有的、名正言顺的财力支撑和制度安排。

　　3、“一府两院”承办代表建议中不得轻意退出。代表建议办理流程通常是:人大常委会交办后，由政府办公室分解到“一府两院”各个部门，再由部门安排到科室，科室落实到某个个人具体办理。曾经有过这种情况:办理人个人不积极，认为建议难办，异致建议办结率不高。对于这种情况，笔者建议地方人大常委会应以文件规定代表建议办理的退出机制:“对未采纳或所提问题本年度内未能解决的代表建议，政府及相关都门应当向人大常委会作出书面说明，由人大常委会主任会议予以确认。”这样，从部门到政府都慎重起来，不敢轻言退出。此外，各级人大还需要上下联动，共同推动，发现偏差及时正，有成功做法就普遍推开，使代表建议办理工作活起来。