关于进一步提升审议意见办理质效的探索和思考

　　审议意见是地方人大常委会组成人员审议“一府一委两院”专题工作报告的成果，是人大常委会集体意志的体现，是监督“一府一委两院”工作的依据。而审议意见办理是推进人大监督工作、落实监督成果的重要途径，其办理质量直接影响人大监督工作成效，直接关系到地方国家权力机关职能作用的有效发挥。如何提出高质量审议意见、提高审议意见办理质效、增强人大监督工作实效，一直是各级人大研究的重要课题，也是加强新时代人大工作的必然要求，结合近年来工作实践和法律相关要求，笔者谈几点粗浅的认识。

　　一、审议意见的法律定位、性质特点和主要作用

　　依法依程序审议是各级人大一贯坚持的原则，全面了解人大常委会审议意见的法律定位、性质特征和主要作用，是我们提出高质量审议意见的前提和基础，也是提高审议意见办理质效的关键一环。

　　1.审议意见的性质特点。审议意见是人大常委会对“一府一委两院”工作报告审议结果进行书面表达的一种规范性文书，是常委会组成人员集体意志的反映，与个人意见或代表的建议、批评和意见有质的区别，具有三个明显特点：一是权威性。从本质上讲，审议意见是按照民主集中制原则，遵循一定的程序并经常委会集体认可的代表人大常委会的集体意见，也是人大常委会集体行权、议决事项的重要成果，具有较强的权威性。二是约束性。《监督法》对“一府一委两院”如何处理人大常委会组成人员提出的审议意见，既有程序性规定，又有强制性要求。“一府一委两院”对审议意见不仅是需要研究处理，而且必须向人大常委会书面报告研究处理情况，研究处理是否符合实情、是否尽职尽责，也应由人大常委会认定，这是法条规定明显的“暗含”；“一府两院”对审议意见该作为而不作为，人大常委会认为必要时可作出相关决议，强制其必须作为。一定程度上，审议意见一旦形成，相关的国家机关就必须办理落实，否则应追究其失职责任。三是特殊性。审议意见不同于一般意见建议，监督法要求，审议意见要与专项工作报告、执法检查报告和“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人大代表通报并向社会公布。而一般意见属人大代表或人大常委会组成人员的个人意见，无必须通报和公布。

　　2.审议意见的法律定位。《监督法》第十四、二十、二十七条规定，各级人大常委会听取和审议“一府一委两院”工作报告和执法检查报告，常委会组成人员的审议意见交由“一府两院”研究处理，“一府两院”将研究处理情况送交常委会有关工作机构征求意见后向人大常委会提出书面报告；常委会认为必要时组织跟踪检查；“审议意见”及研究处理情况，要向本级人大代表通报并向社会公布。由此可见，审议是宪法和法律赋予人大及其常委会和人大代表的一项重要职权，是人大及其常委会和人大代表受人民委托行使国家权力、管理国家事务、监督本级“一府一委两院”的重要形式，也是人大常委会组成人员和人大代表履行委员、代表职务发表政见的具体体现。审议意见是人大常委会对“一府一委两院”工作监督和督促落实的重要依据。它与决议、决定一样，也具有法律效力，也要贯彻落实。但审议意见又不同于决议、决定，审议意见是人大常委会的“意见”表述；而决议、决定是人大及其常委会的“意志”表达，“一府两院”必须按要求执行。审议意见的法律地位高于一般意见建议，低于决议、决定，可谓是人大常委会渐进式的准硬性监督手段和形式。同样对“一府两院”及其部门起到了监督的作用。“一府两院”要负责地“研究处理”并报告落实结果。

　　3.审议意见的主要作用。审议意见在使人大常委会对“一府一委两院”的监督经常化、制度化方面起到了积极的作用：(1)审议意见是人大常委会集体意志的一种表现形式, 是人大履职行权的重要抓手, 可以充分展现国家权力机关及其常设机关的监督力度, 增强人大审议监督的效能。(2)审议意见是“一府一委两院”改进工作的重要依据或参考, 可以促进“一府一委两院”依法行政、公正司法；为地方人大监督和推动“一府两院”相关工作的落实提供了保障。(3) 审议意见是体现人民的利益和意愿的有效载体，是党委了解社情民意的重要依据或参考，它为同级党委了解辖区社情民意提供了重要平台。(4)党委组织部门考核任用干部的重要依据或参考；(5)审议意见是人大常委会向人代会报告工作行使监督职权情况的重要依据，人大常委会向人大代表通报行使监督职权的重要依据，可以充分体现国家权力机关常设机关的审议权力。(6)审议意见是人大常委会向社会公开行使监督职权情况的内容之一，它是人大常委会向人大代表、向社会各界通报工作情况的重要依据。

　　二、审议意见实施过程中存在的问题

　　对照审议意见的性质特点、法律定位和主要作用，联系审议意见办理落实的实际情况，一定程度地存在办理质量不高、进度缓慢、落实不平衡、实效不明显等问题与不足。

　　(一)思想认识有待提升。目前，部分单位《监督法》的学习不够、认识不深，对人大监督的法定地位和权力定位不准，对审议意见的法律属性认识肤浅，“审议意见必须办理，不能办理必须说明理由”的共识尚未形成，认为人大的审议意见就是“一纸空文”，对实际工作只有影响力，而不具有强制力，甚至把向人大常委会汇报办理情况看成是走程序，没有严肃对待、高度重视和认真办理。即便人大要求提交办理报告，也仅限于“文来文往”，停留在纸上的多，真正落到实处的少，导致审议意见“软化”，没有起到应有的监督作用。

　　(二)审议意见有待改进。在实际工作中，由于时间仓促、专业人才缺乏等因素影响，导致调查不够深入、研究不够透彻、审议不够充分，提出的审议意见没有深度，缺乏针对性和可操作性，客观上对“一府一委两院”的指导性、参考性不强，难以引起相应的重视，不能发挥审议意见应有的作用。

　　(三)办理质量有待提高。目前，对审理意见的办理，依然存在重程序交办轻办理实效、重结果回复轻过程监督的现象，办理质量总有些差强人意。从承办部门来说，政府办更多的是重视分办、催办和时限的把握，对具体怎么落实、落实的怎么样关注不够。部分职能部门办理也是避重就轻，拣容易办理的办，难度大的则能拖就拖，回复办理时有的就是简单总结以前相关工作，甚至绕过问题答非所问。从人大本身来说，在督办审议意见时，不愿动真碰硬，或碍于情面，或考虑“一府一委两院”的实际困难和承受能力，往往降低标准、放低要求，使审议意见办理效果不明显。

　　(四)工作机制有待健全。《监督法》只是对审议意见的处理制定了程序性规定，而没有对处理办法和结果、惩戒办法作出具体的约束性规定。目前，对审议意见的办理各地做法不一，普遍的做法是将审议意见直接以文件的形式交办给政府及相关责任职能部门，达到规定的期限后，或以书面报告的形式、或以口头报告的形式，向人大常委会报告办理情况。从程序上看，形式比较完整，但缺乏对实效的坚持，不能体现监督的刚性。如“一府一委两院”及其部门收到审议意见后，由谁落实、如何办理、如何自评，人大对审议意见办理如何实时跟踪监督、如何评估、评估后如何处理，都还没有形成健全的工作机制，过程也还不完整，这也成为审议意见落实不到位的原因之一。

　　三、对策及建议

　　审议是手段，落实才是目的。落实好审议意见，是提高人大常委会审议质量的最终归宿。那么，如何进一步提高审议意见办理落实的质量和成效呢?笔者认为应该从审议意见提出入手，在交办、督办和工作机制等方面着力，形成闭环工作体系，方能不断提升审议意见的办理质量。

　　(一)要提高政治站位。审议意见是《监督法》规定的人大常委会监督“一府两院”改进工作、具有法律效力的文书，是人大常委会组成人员集思广益形成的共识，代表人民群众的共同意愿。“一府一委两院”要切实提高政治站位，认真学习《监督法》等有关法律知识和人大制度，深刻领会制度自信的内涵，增强做好审议意见处理工作的使命感和责任感。要采用会前学法、集中讲座、专题学习等多种形式，加大对审议意见的性质特征、法律定位和作用的宣传，提升对人大审议意见办理重要性的认识，形成“审议意见必须办理，不能办理必须说明理由”的社会共识。

　　(二)要提升意见质量。审议意见质量的高低是发挥审议意见作用的前提，而提高审议意见的质量和水平，使审议意见切中时弊、重点突出、有的放矢，“一府一委两院”能够办得了、办得好，就必须严把“三关”。一是严把会前调研关。人大常委会在审议每一项专项工作报告和执法检查报告前，必修的功课就是组织开展调研或检查。综合运用听取工作汇报、查阅案卷资料、调查问卷、网上征求意见、实地走访等多种调查方法，做到点面结合、好中差结合、上下联动等方式，收集掌握大量的第一手资料，然后通过去粗取精、去伪存真的分析研究，认真归纳汇总、分析研究，形成客观真实、可靠准确的调查报告，为常委会审议提供参考。二是严把审议发言关。为让每位组成人员充分表达意见，可以从畅通发言渠道、创新发言方式入手，探索审议重点发言和侧重发言制度，以增加审议深度；也可以建立书面发言制度，即在向委员发放会议材料的同时发放《审议意见书》，由组成人员认真填写对“一府一委两院”报告的意见建议，实名制提交，广泛吸纳组成人员意见，为形成较高质量的审议意见打下基础。三是严把审议意见汇总关。常委会结束后，人大相关委室根据会议审议情况，按照合法性、客观性和可行性原则，认真整理审议意见，一方面要确保审议意见的真实性，保证常委会组成人员的审议发言原汁原味地体现出来；另一方面要确保审议意见办理的可操作性，要立足于法律法规和国家的方针政策、立足于本地区的中心工作、立足于“一府一委两院”在人代会上的承诺、立足于广大人民群众的迫切需要，尽量将一些操作性强的重点、热点建议纳入审议意见之中。对于法律法规有要求、但现实条件不具备，或与法律法规不相符，或与党的路线方针政策的要求相左的，则不能列为审议意见的内容。此外，要加强事前沟通，审议意见出台前要与“一府两院”沟通后再提请主任会议研究、审定，这样既能保证审议意见提出的问题客观准确，提出的措施切实可行，又能较好地体现常委会的集体意愿。

　　(三)规范办理程序。应从交办——承办——反馈等环节建立完善 “环环相扣” 的审议意见办理制度和操作程序。一是交办。审议意见的交办一般可以灵活采取文件交办和会议交办两种形式，会议交办由人大常委会分管领导和相关委员会共同约请审议意见涉及的“一府一委两院”负责人召开交办会，面对面进行交办，增强执行机关的责任意识。审议意见交办内容建议采取“一览表”的清单式方式，一方面要明确办理机构和责任，另一方面也要明确人大常委会督办机构及其责任，做到办理者、督办者双方责任明确具体，避免责任不明推诿扯皮，确保督办跟踪问效有的放矢。同时，办公室要将交办的审议意见建立工作台帐，以备跟踪督查。此外，审议意见办理时限要明确，对一些涉及面广、研究处理工作量大、短时间内难以见效的，要适当延长办理期限，使办理工作时间较为充裕。二是承办。“一府一委两院”在收到审议意见后，要进行分类、登记，根据审议意见内容，明确办理部门，理清办理思路，制定办理方案，研究工作措施，分解工作任务，落实承办责任；具体办理方案经承办部门负责人会议会办后送交人大办公室，办公室及时转交相关工委负责跟踪督查。三是反馈。“一府一委两院”应在审议意见规定办理期限内，将提出的落实措施、办理进度、办理情况整理形成研究处理情况报告，经“一府一委两院”办公会议研究、审定后，在人大常委会上作出书面反馈。

　　(四)健全工作机制。贯彻落实审议意见是审议质量和监督实效的最终体现，要提高审议意见的执行力，必须有相应的制度和措施作保证，形成环环紧扣、紧密相连的工作运行机制。一是督办机制。审议意见交办后，人大常委会要按照归口负责的原则，明确一名领导牵头，授权相关委室负责对口跟踪督办，定期向主任会议报告督办情况。主任会议视情况采取听取汇报、实地视察、专题调查等形式开展跟踪督查，了解审议意见所提问题是否得到整改、建议是否得到实施，对督办中发现的问题及时与具体办理部门沟通提出建议，督促其加强办理；必要时可组织人大代表对某专项工作的落实情况进行视察，检验办理成效。二是满意度测评机制。常委会在听取“一府一委两院”限时反馈的审议意见处理落实情况时，要进行再次审议并进行满意度测评，结果满不满意，由常委会组成人员投票表决。对测评不满意的责责成“一府一委两院”重新办理答复，并视情况有针对性地做出决定或决议，确保监督效果。测评结果向全体人大代表通报，同时抄送党委及组织、纪检、效能等部门，以供参考。三是问责机制。建立审议意见责任追究机制，视情况可采用不同的责任追究形式，“一府一委两院”对审议意见迟迟不抓落实，或执行不到位的，可下督办单限期整改并予以通报批评；对有意拖延、推诿的部门，及时启动询问、质询、特定问题调查等刚性监督方式，以保证审议意见的执行和落实；对无正当理由拒不执行的，应追究部门和主要领导的责任，直至终止其职务。四是激励机制。对办理认真、反馈及时、成果明显的承办单位，人大常委会应予以表彰奖励。此外，要将“一府两院”对审议意见的办理情况抄送给组织、纪检等部门和上级主管部门，为考核承办单位及其负责人履职情况提供参考。五是公开机制。通过报纸、电视、网络等形式对审议意见落实情况进行跟踪报道和公开，接受社会公众监督，增强人大工作的公开性和透明度，引导全社会都参与到监督审议意见的办理落实工作上来。人大常委会还应在本级人民代表大会报告工作时，专题汇报一年来审议意见的提出和办理情况，并听取人大代表的意见和建议。对公开后群众反映的意见如何处理也要加以研究，并将处理情况反馈到位，真正体现权力机关代表人民行使国家权力的宗旨。