湖南省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告

——2018年11月26日在省十三届人大常委会第八次会议上

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2007年3月以来，特别是党的十八大以来，我省各级人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、全国人大常委会和省委的决策部署，积极推进备案审查工作，维护宪法法律权威，维护国家法制统一，为推进依法治国和法治湖南建设做出了积极的努力。现将开展备案审查工作的主要情况报告如下，请予审议。

一、提高政治站位，充分认识备案审查工作的重要性

规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大常委会的一项法律监督职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要举措。宪法和立法法、监督法都对备案审查制度作了专门规定。党的十八大以来，中央对备案审查工作作出重要决策部署。十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。十八届四中全会更是从依宪治国、依宪执政的高度，明确提出要加强备案审查制度和能力建设。党的十九大报告指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”为新形势下开展此项工作指明了方向，提出了更高的要求。

加强对规范性文件的备案审查，是维护国家法制统一、实施全面依法治国的必然要求。我国是实行单一制的社会主义国家，法制统一是全面依法治国的重要前提和基础。加强规范性文件备案审查是确保中央令行禁止，确保法律法规在实施中不走样、不变形，防止“上有政策、下有对策”，维护宪法和法律在本行政区域内全面正确实施的法律监督方式。加强对规范性文件的备案审查，是充分发挥人大监督职能，切实增强监督实效的有效途径，也是推进合宪性审查工作、维护宪法权威的必然要求。规范性文件备案审查是法律监督的主要形式，通过对规范性文件的合法性和适当性进行审查，可以从源头上预防和纠正公权力机关的不当行为，进一步提高人大监督的质量和效率。同时，加强对规范性文件的备案审查，是切实维护人民群众根本利益的需要。规范性文件是进行经济社会管理的重要手段，其内容大多涉及公民、法人和组织的权利和义务，有普遍约束力和一定的强制性。对规范性文件中违反法律、法规的规定进行审查，特别是重点审查和纠正擅自设定审批、收费、罚款、强制等措施的规定，是保障人民群众合法权益、督促政府依法行政的法治要求。随着全面依法治国的推进，全社会的法治观念不断增强，人民群众对规范性文件的合宪性合法性的关注越来越高。总之，宪法法律有规定，中央有要求，现实有需要，社会有关注，新形势下加强和改进备案审查工作是十分重要和紧迫的。

省人大常委会于2008年就对全省的备案审查工作进行了统一部署，将其作为一项重要工作来推进。自2010年起，省人大常委会法工委组织召开全省人大备案审查工作联席会议五次，备案审查工作座谈会三次。常委会分管领导多次出席会议并就全省人大备案审查工作的开展提出明确要求，对每一阶段的备案审查工作提出指导性意见，推动了此项工作的有序开展。目前，我省各级人大备案审查工作总体上已走上制度化、规范化轨道，报备工作实现常态化，审查工作稳步推进。

二、努力探索，积极推进备案审查工作

2007年3月我省备案审查工作正式启动以来，我省各级人大常委会备案审查工作机构与各专门委员会、常委会工作机构密切配合，按照常委会工作部署，积极开展备案审查工作，取得明显成效。

规范性文件报送、接收、登记是备案审查工作的基础。我省各级人大常委会把规范性文件报备作为一项重点工作来抓，通过与报备机关联系沟通、开展检查、核对发文目录等方式，督促制定机关依法、及时做好报送备案工作，提高报备率和报备质量。从2007年3月到2018年9月，省本级共接收省政府及其办公厅、市州人大及其常委会、市州政府报送备案的规范性文件1410件。全省三级人大常委会接收报送备案的规范性文件约3万4千余件。同时按照立法法等法律法规的要求，2013年以来，省人大常委会共向全国人大常委会、国务院报送备案地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例共121件。

几年来，各级人大常委会在抓好备案工作的同时，也加强了对规范性文件的审查。从审查的结果看，自2013年以来，全省三级人大审查纠正了172件不合法或不适当的规范性文件，其中郴州市、常德市审查纠正的问题文件较多，有效保障了宪法和法律的实施，维护了国家的法制统一和公民、法人以及其他组织的合法权益。

一是依申请进行的审查。公民、法人或其他组织提出规范性文件审查建议后，人大有关专门委员会和备案审查工作机构即启动审查程序。如2014年4月，省人大常委会法工委收到公民提出对某市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法的审查建议后，会同环资委开展了调查研究，经沟通协商，市政府按程序向省政府汇报停止了此项收费。2016年，某市人大常委会收到对市本级工业用地招标拍卖挂牌出让及后续管理的实施意见和市新建住宅供电设施建设与维护管理办法的审查建议，该市人大常委会法工委与财经委、环资委进行了联审，发现存在违法和不适当情形，向政府办发出审查意见，政府废止了这两份规范性文件。

二是依职权进行的审查。各级人大常委会对接收报备的规范性文件都进行审查。如2015年3月，省人大常委会法工委会同联工委对某市人民代表大会代表履职行为规范等四件规范性文件中与上位法不一致的问题提出了审查建议，报备单位根据审查意见及时进行了修改。2018年6月，省人大常委会法工委对某市人民政府报送备案的市城区禁止燃放烟花爆竹管理办法进行了审查，认为其部分法律责任的设置缺乏上位法依据，发函建议由该市人大常委会督促进行修改，目前该规章已经修改。2017年12月，某市人大法工委对市政府报送的市政府和社会资本合作项目监管办法进行了审查，认为该办法中规定的工程结（决）算以市审计局审计结论为依据的规定与审计法的规定不一致，建议市政府对该规定进行纠正，目前该办法已经修改。

三是有重点的专项审查。2012年，省人大常委会法工委根据我省规范性文件备案审查条例的规定对地方性法规授权省人民政府及相关部门就地方性法规适用中的具体问题制定配套规定进行了全面清理，发现地方性法规要求省人民政府及其有关部门制定配套规定的有三十余件，但大部分没有制定，对未按要求制定配套规定的，法工委提出建议，以省人大常委会办公厅的名义书面督促省政府办公厅落实。2015年法工委对三个市人大常委会报送的加强司法监督的规范性文件会同内司委进行了研究，为了防止其中所规定的类案报送制度演变为个案监督，与监督法的规定抵触，为此，要求各市州根据党的十八届三中、四中全会精神，对以常委会名义出台的所有司法监督方面的规范性文件进行全面清理。

省人大常委会法工委在积极依法履职的同时,加强对市县两级人大常委会备案审查工作的指导，在每年的全省地方立法工作会议、座谈会、培训会上，对加强和改进市县人大备案审查工作提出明确要求。特别是在全省人大备案审查工作联席会议上，对此项工作深入进行探讨，有针对性地就备案范围、审查标准、审查程序等主要问题进行交流，指导市县人大开展备案审查工作。2014年编印了《规范性文件备案审查工作手册》作为辅导用书发送至市县两级人大常委会。2015年年底县级人大设立法制委后，我省有的地方对法制委主要承担备案审查工作职责及工作开展方式认识不清，2017年以来，省人大常委会法工委到14个市州开展实地调研，指导县级人大常委会备案审查工作的开展，较好地解决了这个问题。此外，还通过编发备案审查工作简报指导市、县人大常委会备案审查工作，积极推动全省备案审查工作的深入开展。

三、完善备案审查制度和机制，加强信息平台建设

2006年监督法通过后，2007年3月，省人大常委会设立法工委备案审查处，专门承担规范性文件备案审查的日常工作。同年11月，省人大常委会制定了《湖南省规范性文件备案审查条例》，对备案审查的备案范围、审查标准、审查机制、审查程序等进行了规范。2009年，省人大常委会主任会议制定《湖南省人大常委会规范性文件备案审查工作程序》，对规范性文件报送主体、审查要求、审查建议的接收、登记和分送，以及审查的具体环节作出了规定。

各市州人大常委会依据监督法及省条例的规定，分别制定了各自的规范性文件备案审查办法（规则）；县(市、区)人大常委会也参照省条例和市办法（规则）的规定制定了相应的备案审查工作规定。从2008年开始，14个市州人大常委会设立了备案审查科。2015年，设区的市获得立法权成立法制委法工委后，各市州备案审查科成建制转入法制委法工委，实现了统一归口。我省122个县（市）区人大按照地方组织法的规定，从2015年底开始都成立了法制委，配备专职领导1-2人，兼职委员3-7人，负责备案审查工作。

在备案审查工作中，各地不断探索创新，形成了一些行之有效的工作机制。一是报备工作机制。多数市州均明确由市政府法制部门进行统一报送，并对报备材料、数量、接收报备部门等进行了明确。二是审查工作机制。对接收的规范性文件由备案审查工作机构及时分送人大相关专门委员会和常委会相关工作机构审查。郴州、湘潭、长沙、常德市人大常委会还探索建立专家审查机制。三是纠错机制。各地对审查出的“问题”文件，都是先与政府法制部门、文件制定部门沟通协调，最后各方协商一致形成解决方案。四是审查建议反馈机制。全省多数地方人大常委会要求相关委室将审查建议的处理结果按期反馈提出建议的单位和个人。县级人大法制委设立后，湘潭县等部分县市区人大逐步形成初审、联审、全会审的审查机制。

此外，全国人大常委会法工委要求，用三年左右的时间建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台。目前我省省本级备案审查信息平台已基本建成，进入试运行阶段。截止11月，衡阳市、常德市、张家界市人大常委会已经签订备案审查信息平台建设协议。益阳市将备案审查信息平台的建设纳入智慧人大数据中心项目建设中，自主设计开发。另外十个市州已将此项工作报告分管领导或报请主任会议研究，正与承建软件公司联系。

四、下一步工作考虑

当前，我省备案审查工作在持续取得进展的同时，也面临许多新情况新问题，如思想认识不够到位，各地备案审查工作发展不平衡，报备工作随意性较大，少报、漏报、迟报问题时有发生；审查工作机制有待进一步完善，有些地方的人大常委会备案审查工作机构还处于单枪匹马、孤军奋战的状况，与人大相关专门委员会或常委会工作机构没有形成审查合力；审查工作力度和效果有待进一步加强，重备案、轻审查的情况较为普遍；备案审查工作机构和队伍建设有待进一步加强，机构需要健全，如株洲和邵阳部分县级人大法制委与内司工委机构仍是两块牌子一套人马；备案审查工作人员的法律素质和专业素质亟待加强等等。下一步，拟着重从以下几方面加强和改进备案审查工作：

（一）进一步深化对备案审查工作重要意义的认识

备案审查工作是保障宪法法律有效实施的重要举措，是维护国家法制统一的重要抓手，是各级人大常委会的重要法定职权，与立法工作、代表工作、重大事项决定等工作同等重要。我们要主动适应全面依法治国的新形势新任务新要求，从常委会履行监督职能、履行职责这个高度进一步提高认识，努力加强和改进备案审查工作。

（二）进一步提高备案审查监督实效

一是要督促规范性文件制定机关依法、及时做好报送备案工作，做到“有件必备”。进一步研究明确备案范围，规范备案行为，规范性文件制定机关要提高报备工作质量，做到应备尽备。二是要加强依职权进行的审查工作，对报备的规范性文件逐件进行审查，做到“有备必审”。进一步发挥人大专门委员会和常委会工作机构的作用，形成审查合力，提高审查质量，推动依职权进行的审查工作向实质化审查转变。同时，要改进依申请进行的审查工作，妥善研究处理审查要求和审查建议，做到件件有办理、有结果、有答复。三是要加大审查和督促纠正工作力度，做到对规范性文件“有错必纠”。对审查中发现与宪法法律相抵触或者不适当的问题，存在违宪问题的，要及时上报全国人大处理；对违反法律法规的，要及时处理，该报告的报告，该督促的督促，该通报的通报，该纠正的坚决纠正，防止久拖不决，切实增强备案审查工作刚性。同时，建立健全人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度。

（三）进一步加强备案审查能力建设

备案审查工作的政治性、法律性、专业性很强，需要一支高素质的队伍适应工作需要。为此，一是要加强备案审查机构建设，尽快解决个别地方两块牌子一套人马的问题；二是解决个别地方有岗无人的问题，充实备案审查力量，把政治和法律素养高的同志安排到备案审查工作机构，并有计划有针对性地进行培训；三是要推动省市县三级备案审查信息平台建设，尽快实现与全国人大常委会备案审查平台的互联互通。