关于建立人大代表述职制度的探索与思考

　　关于建立人大代表述职制度的探索与思考 建立和实行人大代表述职制度，是加强对人大代表的监督，进一步完善人民代表大会制度，充分发挥国家权力机关作用的有效形式。换届以来，津市市人大常委会在市、镇人大代表中开展了代表向选民述职活动，经过探索和实践，取得了一些成效，同时对如何开展好此项活动有了一些思考。 一、我市人大代表述职的主要做法 1.领导重视，高位推动。津市市人大常委会将代表述职工作作为换届后人大工作的一项重要内容，明确要求2018-2020年，各镇、街道人大必须组织本辖区的每名人大代表至少述职一次以上，接受选民测评、评议，纳入代表履职档案。按照《津市市人大代表履职守则》的规定，在当年的代表大会上对上一年度代表履职情况进行通报。

　　年初，主任会议还专门研究部署了我市选出的常德市人大代表向津市市人大常委会述职的具体事项，今年9月、11月的人大常委会上，共安排10名代表进行现场述职。 2.程序规范，科学实施。2014年7月出台了《津市市人大代表向原选区选民述职办法》(津人办〔2014〕9号)，规范了人大代表向选民述职的对象、内容、形式、程序、组织领导，特别是明确规定对测评结果“不满意票超过选民半数”或第二年再次述职测评的满意度仍然低于50%的处理办法：代表针对选民提出的意见进行整改，一年后再向选民述职；由本人提出辞职或劝其辞去代表职务；选民50人以上提出罢免案；年终履职考核为不称职。《述职办法》的出台，对代表述职工作起到很好的指导、规范作用。 3.点面结合，统筹兼顾。为推动人大代表向选民述职活动全面、有序铺开，6月29日，市人大常委会组织全市各镇人大主席、副主席，各街道人大工委主任，人大常委会部分组成人员，到毛里湖镇七星村观摩了人大代表向选民述职测评会。在观摩会上，市人大常委会委员、毛里湖镇人大主席和一名镇人大代表向选民进行了述职，接受了选民代表的现场评议和测评。述职内容包括履职期间为群众做的各类实事、提出各项议案、建议落实情况及自身人在大代表工作中存在的问题和不足，并就今后如何更好地为选民服务进行表态。本次述职充分结合了市代表、镇代表选区重叠的因素，统筹兼顾，组织一次测评会，让不同层级的代表同时接受评判，起到了以点带面的效果。 4.任务明确，注重效果。人大代表回原选区向选民述职的目的是加强代表与选民的沟通，密切代表与选民的联系，扩大选民的知情权、监督权，增强代表履职的自觉性和责任感。为确保代表述职工作达到目的，市人大联工委对该项工作进行了具体指导：小到主持词、评议表决票，会场布置；大到评议会召开的程序、方法和步骤都与镇、街道密切沟通。同时，联工委还对代表的述职报告、选民的评议调查报告进行事前把关，确保了述职测评效果的严肃性和有效性。 二、做好人大代表述职工作的相关思考　　代表述职制度是定期检验代表履职情况、促进代表依法履职尽责的现实路径选择。目前，这项工作还处于探索阶段，需要在方式的选择、程序的确定、细节的安排、结果的运用等方面继续深入探索并加以完善，以更好地体现这一制度应有的内在价值和实际功能。　　1.明确述职的主体。哪些代表需要述职，是开展代表述职活动必须解决的首要问题。从理论上讲，各级人大代表是述职的主体，包括间接选举和直接选举产生的两类代表，都要按照要求开展述职活动。然而，当前各地的述职活动在参与主体上普遍存在着“两多两少”的现象：即直接选举的代表述职多，间接产生的代表述职少；基层一线的代表述职多，担任领导干部的代表述职少的现象，述职对象存在着严重的不对称、不均衡。同时，由于述职对象的确定缺乏公开、公正和透明的产生程序，很多被内定为述职对象的基层代表表示不愿意、不理解和不配合，心里存在抵触情绪，不利于调动代表参与的积极性和主动性，在一定程度上影响了活动的推广和实施，如何克服述职主体的片面性是当前开展代表述职活动需要解决的现实问题。为此，一开始不宜全面展开，要注意把握好节奏。每个地方首先可安排在那些代表作用发挥明显、基层组织健全、群众基础较好的一至两个选区先行一步进行试点，然后逐步扩大范围，待取得经验后再逐步展开。建议组织全体代表和有关单位到会观摩，正面直观地引导代表积极参与此项工作。同时，运用现代传播技术录制代表述职活动场景制成范本，供区域范围内的更多选区或选举单位学习借鉴。　　2.探索述职的形式。现行法律只是作出“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区报告履职情况”的原则性规定，至于采取何种方式报告履职情况，法律没有明确规定，这为地方人大的探索实践留下了巨大的空间。从目前各地的做法来看，主要是采取口头述职和书面述职两种形式。笔者认为，代表述职的形式可结合实际情况分类推进。具体而言，条件成熟的地方，可以较为系统地开展代表述职、评议和测评活动，程序如下：先由会议主持人说明代表述职的重要意义和述职代表的基本情况，再由代表向选民详细报告自己履行职责的情况，或者由几位代表集体报告履职情况，然后由选民(或选民代表)结合述职报告进行评议发言(主要是实事求是地对述职代表进行评价，肯定成绩、指出不足、提出建议)，最后由述职代表作表态发言，根据选民评议意见提出今后的努力方向和整改措施。必要时，还可以组织选民对代表履职情况进行民主测评。条件尚不成熟的地方，可以简化程序，即确定述职对象后，在所在选区确定选民代表，向其述职。必要时，也可以尝试采取书面述职的形式，扩大这一活动的社会影响。但是，考虑到书面述职缺少代表与选民之间的互动交流，也不便于评议意见的提出和问题的整改，从而弱化述职的实际效果。因此，建议还是以会场口头述职为主。　　3.把握述职的内容。代表向选民述职的内容，主要是“三述”，即述大会期间履行法定职责和闭会期间参加代表活动的情况；述走访联系选民、反映社情民意、为民办实事情况；述带头学习宣传和贯彻执行宪法、法律法规、人大决议决定以及党委、政府重大决策部署的情况。综合各地的成功做法，代表述职至少应包括以下内容：一是宣传和模范遵守宪法、法律的情况；二是贯彻执行党的路线、方针、政策和人大决定、决议情况；三是出席人民代表大会会议，依法行使代表职权，提出议案、建议、批评和意见的情况；四是参加闭会期间的代表活动，执行代表职务、发挥代表作用，协助党委、政府推进工作的情况；五是联系选民，听取和反映选民的意见和要求，密切联系群众，为选区和选民办实事的情况；六是存在的主要问题和今后改进措施等。在这些方面，需要人大工作机构加强业务方面的指导把关，注意引导代表明确述职的目的，端正述职的动机，并实事求是地剖析存在问题、提出努力方向及具体措施，避免讲成绩多、谈问题少，且往往把集体的工作和成绩归于个人，分析存在问题的原因则讲客观因素多、谈主观问题少的现象。 4.强化述职的组织。根据代表产生的方式，组织述职的责任主体应分为两类。一类是直接选举代表的述职活动。对这类代表的述职，可以参照换届选举时建立选举工作领导小组的做法，按选区成立述职评议领导小组，主持开展述职活动。另一类是间接选举代表的述职活动。根据法律规定，这类代表应接受原选举单位监督并定期报告履职情况。按照实际工作情况，间接选举的代表更适合向原选举单位的常设机构——人大常委会述职，再由人大常委会在每年人民代表大会的工作报告中，向全体代表报告代表的述职情况。 5.用好述职的结果。要达到代表述职所期待的效果，除了需要在述职的内容、形式等问题上做好文章外，还必须在述职的结果上认真对待。

　　笔者认为，应从三个方面进行落实：一是组织测评。述职评议结束后，分发《人大代表述职测评表》，组织选民代表按照按“满意”、“基本满意”、“不满意”三个档次，以无记名的形式进行民主测评，并当场公布测评结果。二是限期整改。述职评议工作领导小组根据会议的评议情况，形成书面述职评议意见，送达述职代表本人，并要求在规定时限内进行整改。三是兑现奖惩。对被评为优秀等次者，同级人大常委会或乡镇人大、街道人大工委要大力宣传，对严重不称职或整改不达标及拒不落实整改意见，选民代表或选举单位反映强烈的述职代表，可依法罢免其代表资格，切实增强述职的综合推动效应。