鼎城区：加强法律监督 维护宪法权威

　　党的十九大报告，向全党、全军、全国各族人民发出了全面依法治国的动员令。报告长达68页，55次提及“法治”，可以说“法治”二字是高频词。报告为我们明确了一个总目标：建设中国特色社会主义法治体系，法治国家；制定了一个新方略：坚持全面依法治国；绘制了一幅新蓝图：深化依法治国实践。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。为此，党的十九大报告强调指出：成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。如何全面贯彻落实党的十九大精神，学懂原文、悟通原理、做实工作，推进区乡人大工作在高起点上继续向前发展，使基层人大工作在新时代有新气象、更有新作为，推动中央【2015】18号文件精神落地生根，我们认为区人大法制委员会应该加强法律监督，维护宪法权威，在推进法治中国建设的伟大历史进程中有所作为。

　　什么是法律监督？

　　监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。人大及其常委会的监督分为法律监督和工作监督。《监督法》的出台，让人大常委会的监督工作有章可循、有法可依，逐步走上制度化、规范化、程序化的轨道。

　　《监督法》明确提出了七种常见的监督形式和主要的监督内容，遗憾的是《监督法》颁布实施十多年了，还有一些人大工作者对工作监督和法律监督的概念，内涵并不十分清晰、认识比较模糊，还有不少人把听取同级人民政府贯彻实施某部法律法规的专项工作汇报及对某部法律执行情况的执法检查认定是法律监督，甚至认为是法律监督的主要形式，这是不正确的。

　　那么，究竟如何区分法律监督和工作监督呢?笔者近日又观看了全国人大常委会办公厅主办的《监督法》学习班的音像光碟，对时任全国人大法律委员会主任委员杨景宁的几句话印象十分深刻，可以说是刻骨铭心。杨景宁同志认为：“所谓工作监督，主要是通过听取和审议政府工作报告和法院、检察院的专项工作报告，执法检查等形式，促进依法行政、公正司法；所谓法律监督，就是不论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或者发布的决定、命令是违法的或者是不适当的，人大常委会通过对规范性文件的审查，有权利、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。”法律行家的权威解释让我们豁然开朗、底气大增，完全可以这么界定：法律监督就是单指人大对规范性文件进行备案审查。

　　为什么要强化法律监督？

　　(一)强化法律监督，是贯彻落实党的十九大精神的过硬举措。

　　党的十九大报告强调：“健全人民当家作主的制度体系，发展社会主义民主政治，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”全面依法治国是协调推进“四个全面”战略布局中不可或缺的重要内容，是增强“四个意识”的具体体现，是坚定“四个自信”的有力抓手，是实现伟大梦想、进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业绕不过的一道关口。而加强对规范性文件备案审查，杜绝红头文件违宪、违法、违纪，是依法治国、依规治党的应有之义，我们必须提高政治站位。

　　(二)强化法律监督，是捍卫宪法权威的现实需要。

　　宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。党的十九大报告强调：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”党的十九大报告还强调：“树立宪法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，决不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”宪法规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域里，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。”2018年3月11日在第十三届全国人大一次会议上，全国人大常委会工作报告明确要求：“加强备案审查制度和能力建设，推进合宪性审查工作，坚决纠正违宪违法行为。”依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政必须坚持依宪执政。

　　(三)强化法律监督，是贯彻实施监督法的必然选择。

　　20年磨一剑的监督法是人大常委会行权履职的尚方宝剑，监督法规定人大的监督方式有7种，其中第五章专门对“规范性文件的备案审查”予以明确。为什么这么做，因为红头文件违法，必将造成具体的行政行为和司法行为的大面积违法。目前有个别单位和个人之所以违法乱纪屡禁不止，往往都是用违法违纪的红头文件当作挡箭牌。

　　(四)强化法律监督，在人大的监督中占据着两分天下有其一的地位和作用。

　　人大的监督分两类，一类是法律监督，一类是工作监督，法律监督就专指对规范性文件进行备案审查，而监督法规定的其他6种监督方式包括执法检查在内都属于工作监督的范畴。所以，讲法律监督在人大监督中是两分天下有其一，既不是夸夸其谈、言过其实，也不是王婆卖瓜，自卖自夸。要全面贯彻落实中共中央【2015】18号文件及省委、市委关于加强县乡人大工作和建设的相关会议和文件精神，必须高度重视规范性文件备案审查工作。

　　(五)强化法律监督，是全面从严治党永远在路上不可回避的重大课题。

　　前不久，湖南道县房产局“因被通报不作为，局长副局长炮制红头文件乱作为”成为多家媒体热炒的一则新闻，该文件因多处违法，执行不到一个月便被叫停，相关人员受到党纪、政纪处分。红头文件违法乱纪，在全国各地时常发生，已成了依法行政、公正司法的拦路虎，也是滋生腐败的温床，要落实党的十九大报告提出的“构建党统一指挥、全面履盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”必须充分发挥国家权力机关的职能作用，把强化法律监督作为长期坚持、不断完善人民代表大会制度的重要内容，把规范性文件备案审查往深里抓、实里做，推进全面从严治党向纵深发展、向基层延伸。

　　如何强化法律监督？

　　(一)加强制度建设。

　　2016年11月，按国、省、市、区有关文件精神，常德市鼎城区十七届人大一次会议决定成立了区人大法制委员会，明确法制委员会履行工作监督和法律监督两项职能，工作监督主要是围绕推进法治中国建设，组织好执法检查、听取和审议相关单位贯彻落实宪法、法律、法规情况的专项工作汇报，工作评议、在人民代表大会上提出有关法治鼎城建设的相关议案，对本行政区域里贯彻落实宪法、法律、法规的情况进行监督，法律监督就是负责全区范围内的规范性文件备案审查工作。

　　为体现时代性、把握规律性、富于创造性，使我区的法律监督工作在新时代有新气象、更有新作为，区人大法制委顺势而为，在反复调查、科学论证的基础上，对原有的《常德市鼎城区人大常委会规范性文件备案审查办法》进行了认真修改，并提请2017年11月7日鼎城区十七届人大常委会第7次会议审议通过。我们必须以认真学习贯彻落实此“审查办法”为契机，做宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。始终做到三个坚持，即坚持党的领导不动摇、坚持依宪依法治国不走调，坚持履行法定程序不变通。

　　(二)创新方式方法。

　　俗话说：“三个臭皮匠，顶个诸葛亮。”实践证明，坚持会议审查制度，是增强规范性文件备案审查质量的关键。

　　在收到报备的规范性文件之后，坚持初审制度，由常委会联系法制委副主任、法制委主任委员、副主任委员集中会商，按轻重缓急分三个层次对规范性文件提出会议审查建议，在两个月内必须审查完毕，通过会议讨论形成审查意见，对于违纪违法的红头文件必须责令改正或废止。

　　一是区人大法制委全体会议审查。对于一些可以由法制委全体会议单独审查的规范性文件，及时召开区人大法制委全体会议，调动兼职委员的积极性，让他们畅所欲言、各抒己见，做到广开言路、虚心纳谏、从善如流。

　　二是区人大法制委全体(扩大)会议审查。对于一些需由区直相关单位、区人大专门委员会和常委会工作委员会联合审查的规范性文件，由法制委员会提前分送相关委室和相关单位，由其在20天内提出书面审查意见，然后召开法制委全体(扩大)会议，邀请相关委室、相关单位、熟悉法律的国、省、市、区人大代表列席会议，回答询问、发表意见、提出建议，共同做好联合审查工作。

　　三是区人大常委会主任(扩大)会议审查或区人大常委会会议审查。对规范性文件备案审查，是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的一项重要的监督职权，对于一些重要的规范性文件，如果涉及到人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题，区人大法制委员会要及时提请区人大常委会主任(扩大)会议或区人大常委会会议审查。

　　(三)注重审查实效。

　　为提高规范性文件备案审查的实效，区人大法制委必须严把备案审查范围关、时间关、资料关、程序关，要注重调查研究，力求政治效果、法纪效果、社会效果的有机统一。

　　1.积极探索由事后监督为主向事前监督和事后监督并重的审查模式。

　　现有的规范性文件备案审查机制，是典型的事后监督，为防止违宪、法纪违法的红头文件产生负面影响，建议关口前移，那就是在发文之前，要求发文单位先到区纪委、监委和区人大法制委、区政府法制办搞好工作对接，使文件不与《党章》、党纪、党规、中央八项规定冲突，也不能与宪法、法律、法规相悖。然后再广泛征求各方的意见和建议，做到问计于民、问需于民、问政于民，广听民声、广纳民意、广集民智。

　　2.积极探索由被动应付到主动介入的模式。

　　一是加大规范性文件备案审查工作的宣传力度。进一步提高区人民政府及其工作部门和乡镇人大的报备意识，变“要我报备”为“我要报备”。

　　二是拓展规范性文件备案审查的范围。全区一年到头印发的“红头文件”有多少，不得而知，但到区人大法制委报备的“红头文件”却为数不多，一些临时机构、甚至一些没有执法主体资格的二级事业单位发没发红头文件?所发的红头文件，有无违纪违法的现象?我们也不得而知。那么，延伸法律监督的触角，拓宽法律监督的范围，确保宪法和法律在本行政区内得到有效贯彻实施，是落实党中央深化依法治国实践、加强区乡人大工作和建设不可回避的重要课题，我们要主动作为，逐步把所有的规范性文件都纳入备案审查的范围，实现有件必备、有备必审、有错必纠。