浅谈县级人大常委会监督工作的专业性

　　近年来，鼎城区人大常委会在司法监督和财政监督方面进行了积极探索，尤其在典型案件评析、法官和检察官履职评议、财政专项资金绩效评价监督方面大胆创新，精准发力，加大了监督力度，取得了较好的效果。国、省、市相关媒体数次予以推介，省内外十余个兄弟县、市(区)人大常委会来学习考察。这一现象引起了笔者的关注，通过分析，笔者认为，这两项监督工作之所以能取得好的效果，有一个共同点，那就是注重了监督工作的专业性——无论是司法监督还是财政监督，都有专业人员或专业的中介机构参与监督工作的全过程，真正做到了有的放矢、精准发力。综观宪法和监督法，都缺乏对县级人大常委会监督工作专业性的相关规定。因此，加强对这一问题的探讨，无疑具有现实意义。笔者对此谈一点浅见，以期求教于行家里手。

　　一、专业性监督不强已成为瓶颈

　　影响县级人大常委会监督工作效果的因素有很多，笔者认为主要有以下三个方面：

　　1.思想认识上的偏差。人大常委会个别组成人员由于对人大的地位、性质、作用认识不够深刻，在开展监督工作时瞻前顾后，畏手畏脚，缺乏勇气和胆量，不敢开展深层次问题的监督；有的组成人员认为“到人大工作就退居二线”了，抱着“站好最后一班岗”的心态，怀着“多一事不如少一事”的心理，求稳怕乱，一味应付。

　　2.代表作用发挥不充分。由于代表行业不同、居住分散，经常性地组织集中视察和开展小组活动存在着一定困难，深入基层、深入群众进行实地调查研究不够，不能掌握大量的第一手资料，导致审议发言不能有的放矢，开展监督工作不能得心应手。

　　3.人大工作者的专业水平不高。笔者认为这是最突出也是最难以解决的瓶颈问题。法律赋予县级人大常委会重大事项决定权、人事任免权和监督权，其中最能体现人大作为也是人大最能作为的就是监督权。而监督权的行使主要是通过执法检查、审议评议、调查研究等对“一府一委两院”的工作提出具体的意见建议，也就是说人大工作者说的话能不能到“点”、意见建议能不能“行”的关键还是要看人是不是“专”。综上所述，人大工作的开展对人大工作者的专业性要求相对较高，而基层人大人员编制有限、干部交流不佳、相对专业的培训较少的现状，与新形势对人大工作的要求还有一定的差距。

　　二、加强县级人大工作监督专业性建设的必要性

　　1.加强县级人大监督工作专业性建设是人大工作时代性的要求。中国特色社会主义进入了新时代，人大工作面临着许多新情况、新要求、新问题。十九大报告提出“两个机关”的要求，赋予各级人大及其常委会更重大历史使命。当前司法体制改革已接近尾声，法官、检察官逐步走上“精英化”道路，每一件“司法产品”都由已入额的“精英”法官、检察官“亲临一线生产”，如何对这些“精英”法官、检察官的司法行为进行监督，是摆在人大工作者面前的现实问题；今年上半年，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，把人大财政监督提升到了要“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用”的高度；国家监察体制改革后，各级监察委成立并与同级党的纪律检查委员会合署办公，虽然《监察法》第五十三条规定了“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”，但如何对同级监察委开展有效监督，无疑也是各级人大及其常委会面临的一个新课题。要完成这些重大历史使命，监督者必须比被监督者要“稍胜一筹”，否则监督只能是“隔靴搔痒”、“雾里看花”。因此，必须要有专业的人来做专业的事。

　　2.加强县级人大监督工作专业性建设是人大工作权威性的要求。人大监督是宪法和法律保障的人大及其常委会的一项重要职责，是国家发展社会主义民主、推进依法治国的重要举措。人大监督是人民意志的体现，具有直接的人民性，同时也是国家意志的体现，具有最高的权威性。所谓“权威”，就是对权力的一种自愿的服从和支持。人们对权力安排的服从可能有被迫的成分，但是对权威的安排的服从，则属于认同。反对者可能不得不服从权力作出的安排，但是服从不等于认同。权威就被认为是一种正当的权力，也可以说是极具公众影响力的威望。所谓“权威性”，是指具有使人信服的力量和威望的性状，让人对结果不产生怀疑。由此可见，要使被监督者从内心服从和认同人大的监督，仅靠人大的宪法地位还不够，还必须靠人大卓有成效的工作，靠人大的监督工作讲到“点”上，切忌讲“外行话”，否则就会“贻笑大方”，影响人大监督工作的权威性。

　　3.加强县级人大监督工作专业性建设是人大工作实效性的要求。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话指出，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。近年来，对于监督权的行使，各级人大及其常委会在宪法和法律允许的范围内进行了积极地探索和实践，监督工作取得了较大进展，人大的作用和权威也在日益彰显。但是，目前人大监督的力度、效果与宪法法律的规定、形势发展的需要和人民群众的愿望相比，还存在一定的差距，人大监督走过场、实效性不强而受社会诟病。要想监督取得实效，必须找准角度精准发力，要精准发力，就得以专业的角度审视监督的对象、监督的事项，并作出专业的评价、专业地指出问题、提出专业的意见和建议。因此，人大监督实效性也呼唤着专业建设必须加强。

　　三、加强县级人大工作监督专业性建设的路径

　　1.加强人大机关干部的专业培训。“打铁还需自身硬”，有能力才有作为，有作为才有地位。县级人大干部要不断提升自己的专业知识，增强工作能力和水平，以能力的提升推动人大监督工作的开展和自身的进步。一是学习培训要制度化。基层人大应当结合本地实际，从学习培训的系统性、制度化方面着手建立学习培训制度，通过学习培训的规范化、制度化，不断提升自身专业知识，提高工作能力和水平。二是学习培训要经常化。常委会每年都会开展执法检查、专题调研等常规性工作，可利用这样的工作机会，在开展专题工作之前对人大机关干部和参加人员进行专题培训。通过培训，一方面提高执法检查组和调研人员的专业性，使他们提出的意见建议能够有的放矢。另一方面，丰富人大机关干部的专业知识。通过不断累积，人大干部的专业性一定会得到显著的提升。三是培训要多样化。基层人大在开展学习培训时，可以采取事前学法、集中培训、专题讲座、旁听案件庭审、兄弟单位交流互动、外出考察等多种形式，在坚持质量和效率并举的前提下，激发机关干部参与培训的积极性和主动性，不断提高学习培训的实效。

　　2.建立代表专业小组。人大代表专业小组是指依托人大常委会有关工作委员会，将若干专业相近且有专业特长的人大代表集中起来履行职责的一种组织形式。代表专业小组的作用主要体现在两个方面：一是代表专业小组的代表都是各行各业的专业人才，能为人大常委会依法审议专项议题、作出决议决定提供专业的参考意见和建议；二是代表专业小组能根据自身专业特点，更有效地把群众的意见和要求，特别是群众迫切需要解决的问题，通过专业的方式反映出来，所提意见建议往往为政府办理议案建议提供可行性参考。鼎城区人大在换届时成立了法制、财政经济委员会，在选配兼职委员时，注重从有法律和财政经济专业的人大代表中产生，在工作实践发挥了一定的优势。

　　3.委托第三方开展相关工作。在监督工作领域委托第三方开展相关工作是指人大常委会在监督工作中引入独立的、有资质的社会组织或专业机构，对监督议题或具体专项工作开展调查评估等相关工作。从实践情况来看，在监督工作领域委托第三方开展相关工作，能够充分发挥社会力量在监督工作中的积极作用，让常委会组成人员在审议相关工作时对整体情况有更准确的把握，有理有据提出意见建议，是提高审议质量、加强和改进人大监督工作的有益尝试。鼎城区人大常委会在财政专项资金绩效评价监督中，坚持委托有资质的中介公司对人民群众关注度高的重点项目资金先进行绩效评价，并提交绩效评价报告，然后由常委会组成人员对该绩效评价报告“再评价”、“再监督”。据统计，通过这种方式，从2014年至2017年，纳入区人大常委会监督的193个专项资金项目，其中31个在下年预算安排中进行了结果运用，调增8个(涉及资金3034.36万元)，调减19个(涉及资金2704.8万元)，取消4个(不包括目标完成自然终止项目，涉及资金1102.12万元)，收回资金170.79万元。结果的运用，引起了较大的反响，使政府及其工作部门对专项资金的使用不再“随心所欲”。从长远来看，人大的监督任务越来越重，专业性要求越来越高，借助第三方机构参与各级人大及其常委会的监督工作将会是一种趋势。

　　4.依托专家库。县级人大常委会可以本着代表性、专业性等原则，选择有丰富工作经验、在专业工作领域有一定影响力、愿意从事人大咨询工作的人才，建立咨询专家库，借助专业的人才和力量来弥补人大监督的“短板”，这样既可以解决人大人员少、业务知识不强的问题，又能强化人大监督职能，使人大监督真正向实质性监督转变。从各地人大常委会的实践来看，在遇到专业问题时有一个由各行各业的专家学者组成的“智囊团”的意见建议供参考，不仅能克服人大人员编制少的弊端，也能扩充人大的“智力”资源，是提高人大监督工作专业性的有力补充。