广东预算管理改革的情况与启示

　　编者按：为了进一步贯彻实施好《预算法》以及党中央、全国人大常委会关于加强预算管理方面的决策部署，今年4月中旬，省人大常委会副主任向力力率省人大财经委、常委会预算工委负责同志赴广东、深圳调研和学习，形成了《广东预算管理改革的情况与启示》的调研报告。省委、省人大、省政府主要领导同志对调研报告高度重视，省委书记、省人大常委会主任杜家毫批示：“同意所提建议。把人员配强、把联网做实、使监督到位”。省委副书记、省长许达哲批示“请省财政厅阅，要认真研究我省预算管理方面存在的问题，并通过深化改革解决这些问题。力力同志提出的建议，涉及财政系统且可办的，抓紧推进。”省委常委、常务副省长陈向群批示：“请财政厅认真阅研并加以借鉴。”省人大常委会党组书记、副主任刘莲玉批示：“按照家毫书记‘把人员配强、把联网做实、使监督到位’的批示精神细化工作措施，力求学人之长，创已之新，不断提升我省预算管理改革及人大预算审查监督工作水平。”现将这个调研报告刊发，供大家参阅。

广东预算管理改革的情况与启示

省人大常委会副主任 向力力

(2018年4月28日)

　　4月中旬，我和省人大财经委、预算工委负责同志赴广东省、深圳市学习预算管理改革及人大预算审查监督工作。近几年来，广东省、深圳市积极推进财政体制改革，加强人大预算审查监督，取得了明显成效。特别是在完善财政管理体制机制、加强政府重大投资项目监管、推进预算联网监督等方面，积累了好的经验，值得我们思考和借鉴。

　　一、做法及经验

　　(一)积极推进预算管理体制改革创新。近几年，深圳市认真贯彻预算法和中央决策部署，不断深化预算管理体制改革，明确财政部门与其他部门之间的预算管理职责定位，强化预算管理各环节的主体责任，防止预算管理职责重复交叉、权责不清等问题。具体做法是：财政部门负责统筹预算安排、监督部门预算执行和预算绩效考核，集中精力编好预算和监督好预算执行，不负责具体项目分配；各部门负责编制部门预算，具体执行人大批准的预算，并承担部门预算主体责任。广东省去年出台了加强省级预算管理的意见，加大财政统筹、严格预算约束、完善支出标准、推进项目库管理、完善财政事权划分和转移支付、全面实施预算绩效管理，全过程全方位加强预算管理。最近，广东省政府常务会议通过《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》，即将报广东省委常委会议审定。改革的重点是实施“两转变、两精简、两提高”，即要转变财政管理重心，从全流程预算管控转变为聚焦预算编制、放开预算执行、强化预算监管；转变部门预算管理权责配置，切实做到权责明晰、各负其责；精简财政资金和项目审批事项，改进审批效率，提升审批专业性和精准度；精简预算执行流程，加快财政支出进度；提高各方积极性，充分发挥各部门和市县干事创业的主观能动性；提高财政资金使用效益，推动全省经济社会高质量发展。

　　广东省、深圳市预算管理体制改革，理顺了财政与其他部门之间的预算分配和管理关系，强化了财政的预算统筹分配职能，夯实了部门预算的主体责任，增强了人大监督、审计监督的针对性和有效性。

　　(二)规范政府投资项目管理成效明显。2000年，深圳市人大常委会在全国率先出台《政府投资项目管理条例》，2014年进行了修订。条例对政府项目的审批管理、计划管理、建设管理、监督管理、法律责任等，作出全面具体的规定。具体做法：一是明确部门职责，强化政府投资项目的统一、规范管理。市发改局统一负责市本级政府投资项目储备、年度计划的编制和组织实施。市财政局根据政府投资项目年度计划、项目总概算，编制政府投资项目预算、资金拨付、财务监管和绩效考核。各主管部门和建设单位负责政府投资项目的具体实施，做好项目建议书、可行性研究、初步设计、项目总概算、招投标等工作。市规划、国土、建设、环保、监察、审计以及其他有关部门在各自职责范围内依法对政府投资项目进行管理和监督。通过多年改革完善，基本形成了发改管项目计划，财政管预算和绩效，部门具体实施，其他相关职能部门依法监管的格局。二是规范管理程序，严格政府投资项目审批和调整。政府投资项目年度计划草案经市政府通过后，报请市人民代表大会审查批准。经人大批准的政府投资项目年度计划，必须严格执行，确需调整的，必须依法依程序审批。其中，调整年度政府投资总额或者增减新开工项目的，必须提请市人大常委会审查批准。调整具体项目，预算金额超过项目总概算500万元以上且达到总概算10%以上的，由市发改局报市政府批准，并报送人大常委会备案。三是加强人大监督，促进政府投资项目规范运行。深圳市人大常委会加强对政府投资重大项目计划全过程监督。市人大计划预算委员会加强对政府投资项目计划和预算草案以及调整方案的初审工作，在市政府正式向市人大提交计划和预算草案前，广泛听取人大代表和预算审查监督咨询专家的意见和建议。2017年有125名人大代表、25名专家参会，收集意见建议共224条，参与代表约占全部代表人数四分之一。深圳市人大计划预算委员会每年选择5个政府投资项目作为当年跟踪监督的对象，由市人大代表、计划预算委和市投资审查专业局组成政府投资项目跟踪监督工作小组，对政府投资项目前期、建设期及竣工结算期三个阶段进行跟踪监督。市人大常委会还通过听取和审议政府专项报告、开展询问或者质询、组织特定问题调查等方式，对政府投资项目年度计划的执行情况依法进行监督。

　　深圳市政府投资项目管理，顶层设计科学、部门分工明晰、责任主体明确、管理统一规范、预算约束严格。由发改统筹编制项目计划、财政严格预算约束、人大加强监督，确保中央及市委的方针政策和决策部署通过重大投资项目落实到位。从实施效果看，政府投资科学化、规范化水平逐步提高，项目超预算超概算等问题逐步减少，资金使用绩效逐步提升。从人大监督角度看，有利于增强人大预算审查监督工作的针对性、有效性，实现中央提出的人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求。

　　(三)预算联网监督工作走在全国前列。广东是全国率先实现省人大与省财政厅国库集中支付系统联网的省份。经过多年的探索实践，广东省预算联网监督工作与时俱进,始终走在全国前列，积累了不少成功经验，得到全国人大常委会的肯定和推广。广东的做法：一是坚持高位推动。2004年,在时任广东省委书记的张德江委员长直接推动下，广东省率先开展预算联网监督。2016年，在时任广东省委书记胡春华副总理的大力支持下，广东省人大对联网监督系统进行升级完善，并在全省范围内深入推动预算联网监督工作。二是系统功能全面。目前，广东预算联网监督系统已实现“横向到边，纵向到底”，覆盖省级“四本”预算。系统功能由单一查询拓展到综合查询、分析预警、审查监督和代表服务，有力地提升了人大监督的针对性。三是实现全覆盖。去年，广东省21个地级以上市本级、121个县(市、区)人大常委会都已建立预算联网监督系统，市县级联网率达100%。

　　(四)注重人大财经工作队伍建设。广东省参照全国人大模式，人大财经委、常委会预算工委机构、编制、人员、经费及日常工作都是分开的，财经委内设办公室，预算工委内设办公室和预算监督处。深圳市人大计划预算委员会为专门委员会，专职负责计划和预算审查监督工作，现有组成人员18名。

　　二、启示和建议

　　新时代预算管理和人大预算审查监督工作面临新形势、新任务、新要求，广东省、深圳市预算管理改革和人大预算审查监督工作思路清晰、政策措施大胆创新，值得我们学习借鉴。建议如下：

　　(一)深化预算管理体制改革。近几年来，我省预算管理制度改革取得了明显进展，专项资金整合、预算公开和预算绩效管理等工作走在全国前列。但财政与其他部门之间的预算管理职责交叉、权责不对等、责任不清，政府之间、部门之间的事权与支出责任不匹配等问题亟待理顺。建议借鉴广东、深圳的经验，深入贯彻落实新修订的预算法，深化预算管理体制改革，出台相关政策措施，进一步理顺预算管理各主体的权责关系，加强财政部门在制定预算支出政策、预算统筹、预算执行监督、预算绩效考核、预算责任追究等方面的职责，强化各部门单位部门预算主体责任，督促各部门严格执行人大批准的预算，严格按照预算支出，提高预算资金使用绩效。各级人大要认真贯彻落实中央的要求，重点抓住支出预算的总量和结构、重点支出和重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务等方面开展审查监督，推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展。

　　(二)完善政府投资管理体制。政府投资对于落实党和国家重大方针政策，稳定经济增长、调整经济结构、促进产业转型升级和发展各项社会事业具有重要作用。特别是在当前地方政府债务负担较重、政府债务监管趋严的背景下，发挥好政府投资对振兴实体经济的引领、带动和保障作用尤为重要。长期以来，我省政府投资管理体制不顺、部门之间职责不清、管理分散、绩效不优等问题比较突出，人大监督也难以到位。改革政府投资管理体制，加强人大对政府投资的监督，促进政府投资决策科学化、规范化、法制化，提高政府投资资金使用绩效，既十分必要，也很迫切。同时，这也是新修订的预算法、中央《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》明确提出的要求。建议借鉴深圳经验，以新一轮政府机构改革为契机，积极推进政府投资项目管理体制改革，调整、整合部门职能，强化政府投资的统一管理，加强人大对政府投资的监督职能。按照计划、执行和监督三分离的原则，构建发改部门负责统筹项目安排、财政部门负责预算资金安排和绩效考核、各业务主管部门负责组织实施、人大加强计划和预算监督的格局。提交人民代表大会审查的预算草案，应当按照中央的要求列明重大政府投资计划和重大投资项目表。政府重大投资项目调整，应当报人大常委会审查批准。各级人大也要通过预算审查、听取专项工作报告、预算联网监督等方式，加强对政府投资项目的监督，不断提高政府投资管理水平。

　　(三)全面推进预算联网监督工作。预算联网监督是全国人大的重要决策部署。省人大正在全面推进这项工作。去年年底前省人大与财政厅实现预算联网。根据要求，省人大今年要进行联网系统开发，并做好与财政收入征管、社保、国资和审计等部门联网的工作。各市州今年要全面实行预算联网，明年要实现省市县三级全覆盖。建议省委省政府加强对这项工作的领导和支持，建立沟通协调机制，确保预算联网顺利推进。各级人大要充分发挥主导作用，积极作为，确保预算联网监督真正发挥作用。

　　(四)加强人大财经工作力量配备。随着民主法制建设加快推进，人大财经工作职责越来越重大、任务越来越繁重。每年省人大常委会30%左右的立法项目、40%以上的代表建议都属于财经方面的，每年固定列入常委会会议的议程有九项，包括计划和预算执行情况、预算调整、决算、审计、国有资产等方面。特别是近几年来，新预算法赋予人大预算审查监督的新的职能大幅度拓展，中央对加强人大预算决算审查监督、国有资产监督的工作要求越来越高，预算联网监督需要专门的人员力量。这样，人大财经工作任务、工作责任与人员力量、专业素质不匹配的矛盾越来越突出。建议各级党委、人大和政府加大对人大财经工作的支持力度，加强机构和队伍建设，充实专业力量，打造一支忠诚干净担当、能干敢干会干的人大财经干部队伍。