关于建立湿地生态补偿长效机制的建议

　　洞庭湖是我国第二大淡水湖，现有面积2625平方公里，东洞庭湖面积1650平方公里，占洞庭湖面积的62.9%。东洞庭湖是洞庭湖的本底湖，其独特和多样化的湿地生态环境，孕育和承载了极其丰富的湿地自然资源。经科学考察，已记录到鸟类348种。其中，属于国家一级保护的有白鹤、白头鹤、东方白鹳、黑鹳、大鸨、中华秋沙鸭、白尾海雕等7种；属于二级保护的有小天鹅、鸳鸯、白枕鹤、灰鹤、白额雁等49种；属于中日和中澳双边保护的鸟类187种。还记录到淡水鱼类117种，野生和归化植物1186种。栖息着我国自然野化程度最高的麋鹿种群和比熊猫数量还稀少的长江江豚。东洞庭湖湿地因其丰富的生物多样性，及其涵养水源、净化水质、固碳等诸多功能，被誉为重要的基因库、淡水库和不可替代的碳库。

　　湖南东洞庭湖国家级自然保护区成立于1982年，1984年经湖南省人民政府批准为省级自然保护区。1992年加入拉姆萨尔公约，成为我国首批六大国际重要湿地之一。1994年经国务院批准升格为国家级自然保护区，总面积19万公顷，其中核心区2.9万公顷，缓冲区3.64万公顷，实验区12.46万公顷。

　　一、湿地生态补偿实施情况

　　2014年，东洞庭湖国家级自然保护区实施我国首批生态效益补偿试点工作，根据财政部农业司、国家林业局发展规划与资金管理司《关于做好2014年湿地保护补助实施方案编制工作的通知》(财农便[2014]15号)和《关于切实做好退耕还湿和湿地生态效益补偿试点等工作的通知》(财农便[2014]319号)，试点资金4000万元。

　　补偿范围为东洞庭湖国家级自然保护区及其周边一公里范围；补偿实施单位为岳阳县、华容县、君山区、岳阳楼区、云溪区、汨罗市、屈原管理区、城陵矶新港区，湖南东洞庭湖国家级自然保护区管理局、岳阳市畜牧水产局、岳阳监狱。补偿对象为补偿区域范围内属于基本农田和第二轮土地承包范围内的耕地，且履行湿地保护义务、因鸟类等野生动物保护造成损失的承包经营权人；以及因保护东洞庭湖湿地遭受损失或受到影响的湿地周边社区、村组。补偿方式有三种，一是直接补偿方式。由各县市区人民政府(管委会)直接以“一卡通”方式发放补偿资金，资金额度为整体补偿资金的65%，即2600万元。二是生态修复和环境整治。在补偿区域内实施生态修复和环境整治工程项目，资金额度为整体补偿资金的30%，即1200万元。三是以奖代补方式。由岳阳市人民政府对在湿地保护中作出突出贡献的个人(如优秀志愿者组织或协管员)、家庭(如生态家庭)或单位(如生态乡镇或社区)，以奖励方式进行补偿。资金额度为整体补偿资金的5%，即200万元。

　　二、湿地生态补偿存在的主要问题

　　通过生态效益补偿的实施，充分调动了保护湿地的积极性，产生了良好的影响，缓解了东洞庭湖国家级自然保护区与周边的矛盾，促进了保护区与社区间的协调发展，成效明显。但也存在以下主要问题：

　　(一)补偿缺乏连续性。湿地生态补偿实施后，人民群众形成了补偿的心理预期，由于补偿政策仅实施了一年，补偿制度缺乏连续性，老百姓纷纷上访诉求，产生了新的矛盾。

　　(二)补偿区域划分单一。生态效益补偿区域为保护区及其周边一公里区域。未涉及未在保护区及其周边一公里范围内、但湿地保护非常重要的地域，如湘阴的横岭湖等区域。

　　(三)未将渔民、苇民纳入补偿对象。补偿对象为补偿区域范围内，属于基本农田和第二轮土地承包范围内的耕地，且履行湿地保护义务、因鸟类等野生动物保护造成损失的承包经营权人。东洞庭湖还有大量渔民、苇民等，对湿地保护至关重要，未将其纳入补偿对象。

　　(四)补偿资金额度少。东洞庭湖国家级自然保护区范围广，耕地面积大。在实际补偿中，保护区范围内，按20-40元/亩标准补偿；保护区周边一公里范围内，按10-20元/亩标准补偿；补偿资金额度少。

　　(五)补偿没有突出重点区域。没有建立“鸟类等野生动物保护造成的损失”的专业、权威的认定机构。没有突出鸟类及其他野生动物栖息地生态地位特别重要的区域，如君山区的采桑湖、君山后湖，岳阳县的中洲，华容县的团洲等重点区域，补偿处于“普惠”状态。

　　(六)麋鹿保护压力巨大。东洞庭湖有国家一级保护动物麋鹿120余头，麋鹿食源补给地、救护设施设备、救护站等建设严重滞后。受洪水围困，麋鹿上岸后在农田、旱土内栖息，损害农作物非常严重，而且具有长期性。据统计，受损严重的超过80%，少的也在30%左右，直接经济损失巨大，农户要求赔偿的诉求十分强烈，当前缺乏补偿的制度设计和资金安排，地方政府和林业部门压力巨大。

　　三、关于湿地生态效益补偿的建议

　　(一)建立补偿机制。一是建立省级湿地生态补偿资金。补偿资金纳入年度省级财政预算，持续开展生态补偿，并逐步健全各项工作机制。二是加强麋鹿保护力度。省级财政安排麋鹿保护专项资金，支持东洞庭湖麋鹿救护和麋鹿避难所建设。三是建立“鸟类等野生动物保护造成的损失”的认定机构。制订损失认定程序，将损失结论作为补偿的重要依据。“鸟类等野生动物保护造成的损失”的认定工作经费，列入生态补偿资金，以利于监督、评估和验收等工作。

　　(二)统一补偿标准。按面积、人口等数据，制订统一的补偿标准。同时要突出重点区域，东洞庭湖作为洞庭湖乃至长江流域生物多样性最为丰富的区域之一，生态贡献大，应列为生态补偿的重点区域，提高生态效益补偿资金额度。

　　(三)扩大补偿对象。渔业和苇业是东洞庭湖湿地重要的生产方式之一，在湿地及其生物多样性保护过程中，渔民和苇民作出了积极贡献，在湿地生态效益补偿中，应将渔民和苇民纳入补偿对象。