关于嘉禾县耕地保护工作的几点建议

　　按照市人大环资委的要求，嘉禾县人大常委会城建环资工委对我县耕地保护情况组织了一次调研。现将调研情况报告如下：

　　嘉禾县辖9镇1乡，167个行政村、33个居委会，总人口43万人，土地总面积699.38平方公里；据县国土资源局土地变更调查显示，全县耕地总面积为21890.68公顷。2015年以来，我县认真贯彻党的十八大精神，落实基本国策，切实加强耕地保护(特别是基本农田)，节约集约用地，全县耕地总量实现动态平衡，耕地保护工作取得阶段性成果。

　　一、我县土地利用总体规划中耕地保护的实施情况

　　根据湖南省人民政府办公厅《关于嘉禾县及珠泉镇土地利用总体规划(2006-2020年)(2005年修订版)的复函》(湘政办函〔2015〕141号)文件，到2020年嘉禾县耕地保有量不低于19648公顷，基本农田保护面积不低于16610公顷；到2020年嘉禾县建设用地总规模控制在6121.81公顷以内，城乡建设用地规模控制在4295.28公顷以内，城镇山矿用地规模控制在2575.24公顷以内。2015年以来，我县认真落实土地利用总体规划提出的各项任务和措施，严格执行建设用地空间管制规划，确保目标实现。2015年省政府下达我县新增建设用地计划55公顷(其中农用地46公顷，耕地32公顷，下达计划中不包括我县圈外建设用地)，我县实际执行情况：新增建设用地(包括圈外用地)66.1428公顷，农用地占46.0587公顷，耕地占34.9209公顷。2016年省政府下达我县新增建设用地计划50公顷(其中农用地48公顷，耕地33公顷，计划中不包括我县圈外建设用地)，我县实际执行情况：新增建设用地(包括圈外用地)86.6946公顷，农用地63.9886公顷，耕地33.952公顷。根据以上两年执行情况，我县严格落实了保护耕地和节约集约用地责任制，严格建设用地审批，加强规划实施动态监管，严格土地利用总体规划的修改。同时，我县严格土地资源管理工作，建立节约集约激励机制，因成绩突出被国土资源部授予“全国土资源节约集约模范县”荣誉称号，为此湖南省国土资源厅对我县奖励新增建设用地计划指标500亩，其中农用地指标400亩(含耕地300亩)，奖励的用地计划纳入2016年度土地利用计划管理。2015年以来，我县加强规划宣传，重点是耕地保护政策，提高全县依法依规用地的意识。

　　根据地籍调查成果，我县至今耕地保有量为21890.68公顷，基本农田保有量为16667.68公顷，耕地保有量和基本农田保护面积均高于市政府下达的19713公顷和16600公顷任务，均高于省人民政府下达保护指标数。

　　二、我县永久基本农田划定和耕地保护红线划定情况

　　1、永久基本农田划定情况

　　根据《国土资源部、农业部关于加强和完善永久基本农田划定工作的通知》(国土资源〔2010〕218号)等文件精神，我县从2011年开始启动永久基本农田划定工作。为做好我县永久基本农田划定工作，按照省、市部署，2011年县政府成立了以分管国土副县长为组长，联系国土资源工作的政府办副主任、国土资源局局长、农业局局长为副组长，相关单位为成员的永久基本农田划定工作领导小组。领导小组下设办公以室于县国土资源局，具体承担全县永久基本农田划定补充完善工作。

　　永久基本农田任务完成情况：以第二次土地调查基本农田成果和县乡2013年土地利用总体规划数据库为基础，在已有土地利用总体规划定的永久基本农田工作的基础上，按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序，将确定的重点地区、重点部位(城镇周边和交通沿线的优质耕地)优先划为永久基本农田，将不符合划定要求的耕地划出永久基本农田。根据有关规定，我县完成了城镇周边永久基本农田核实举证，落实上级下达基本农田保护目标任务，确保永久基本农田布局基本稳定，质量有提高、数量不减少。通过此次永久基本农田划定工作，划定后全县落实基本农田总面积25.4206万亩，保护率77.62%，其中水田15.9688万亩、旱地9.4518万亩，划定后高于省人民政府分解至嘉禾县永久基本农田保护目标任务25.38万亩，新划入基本农田面积0.6849万亩，划出原有基本农田0.0781万亩，城镇周边最终落实基本农田面积1.5208万亩，基本农田保护率为60.08%，划定后我县设立基本农田三级保护标志牌17块，基本农田保护界桩180个，划定后建立包含基本农田保护图表卡等内容的基本农田数据库，并实现全省数据库联网互通。目前，我县永久基本农田划定已通过省永久基本农田划定办公以室审核通过，现正在报国土资源部审查。

　　2、耕地保护红线划定情况

　　按照市政府下达我县耕地保有量19713公顷，我县落实最严格的耕地保护制度，严格落实基本农田保护工作，规范耕地占补平衡，严格执行以补定占，先补后占和占优补优，严格控制建设项目占用耕地。目前，我县耕地保有量为21890.68公顷，高于市政府下达给我县的指标任务。下步，我县将严格建设用地占用耕地数量，确保到2020年耕地保有量高于省政府下达的19648公顷耕地保有量。

　　三、我县耕地占补平衡制度落实情况

　　我县的土地主要以丘陵为主，虽然拥有一些后备资源，但由于近几年大力开发和城镇建设步伐加快，已经用了很多耕地后备资源，目前的后备资源中地块土层厚度不够、坡度过大、水源条件差，加上我县近年大力推行绿化造林，一些耕地后备资源已种树木等原因，适宜开垦的耕地很少，加上按照“占水田补水田”的要求，适宜开垦水田的后备资源更少，从2016年我县耕地后备资源调查摸底情况看，全县理论上拥有耕地后备资源1358.61公顷，适宜开水田资源192公顷，开旱土地1166.6公顷，根据调查，在耕地后备资源中，实际可开发的占总数60%左右，一般只能开发为旱地，二调中虽有一些开发水田资源的调减耕地，但离“占水田补水田”要求差距很大，耕地后备资源严重不足，严重制约了我县完成耕地占补指标任务。

　　2015年我县完成嘉禾县普满乡路下坪村等5个村土地开发项目补充耕地指标确认，5个开发项目共新增耕地73.6476公顷；2016年我县嘉禾县石桥镇村尾村等6个土地开发项目新增耕地，5个项目已完工，1个正在实施中，6个开发项目预计新增耕地80公顷，指标确认后，能为我县建设项目报批提供耕地补充，能缓解我县耕地占补平衡压力。2015年以来，我县全部建设项目占用耕地都实行了先补后占，严格落实“占一补一”制度，确保我县耕地总量平衡，但由于我县耕地后备资源缺乏，2016年我县重点建设报批项目占用耕地已向省政府借用了占补指标29.6515公顷。

　　四、我县提高耕地质量情况

　　民以食为天，粮以田为本。耕地是人类衣食之源、立命之本。近年来，我县针对高产稳产田面积少、中低产田大，破坏耕地质量的行为和土壤退化严重、耕地污染加剧，水利设施老化、田间设施不配套、抗灾能力减弱，施肥结构不合理、土壤养分比例失调，耕地质量不断下降的现状，采取积极措施，提高耕地质量取得初步成效。

　　一是制定了《嘉禾县耕地质量保护与提升行动方案》。根据上级的有关方案，针对我县耕地质量突出问题，围绕“改、培、保、控”四字要领，制定了《嘉禾县耕地质量保护与提升行动方案》。“改”：改良土壤。针对耕地土壤障碍因素，改良酸、冷渍、粘重、砂化土壤，改善土壤理化性状，改进耕作方式。“培”：培肥地力。通过增施有机肥，实施秸秆还田，开展测土配方施肥，提高土壤有机质含量、平衡土壤养分，通过冬种紫云英，固氮肥田，实现用地与养地结合，持续提升土壤肥力。“保”：保水保肥。通过耕作层深松耕，加深耕作层，推广保护性耕作，改善耕地理化性状，增强耕地保水保肥能力。“控”：控污修复。控施化肥农药，减少不合理投入数量，阻控重金属和有机物污染，控制农膜残留。

　　二是合理耕作制度。针对我县稻田土壤实际状况，改变耕作制度。实施烟-稻，花生-稻等水旱轮作制度，面积达4.5万亩。完善田间排灌设施，促进土壤脱水增温、农田降渍排毒；在土壤酸化严重(pH值小于5.5)和耕层粘重、浅薄或沙化的区域，施用石灰、土壤调理剂等土壤改良技术与综合培肥技术，改善土壤理化性状。

　　三是耕地化肥农药减量控污。调整化肥农药使用结构，通过测土配方施肥技术和病虫害专业化统防统治和绿色防控融合技术的创新和集成、施用方法的改进、新型肥料农药的运用等一系列提效措施，提高利用率，减少施用量。积极推动有机肥(秸秆、绿肥)替代化肥，推广测土配方施肥、病虫害统防统治、绿色防控等技术，减少化肥农药带来的土壤污染。全县每年推广测土配方施肥面积30万亩次以上，病虫害统防统治5万亩次以上。每亩平均节省化肥1.16公斤(分别节氮1.35kg、节磷0.15kg、增钾0.34 kg)，水稻亩增产达到25.5公斤，亩节本增效65元。

　　四是切实加强耕地地力建设。鼓励种植大户、家庭农场和农民合作社等实施秸秆还田、增施有机肥和种植绿肥。每年实施秸秆还田面积15万亩以上。推广应用商品有机肥5万亩。开展养殖场干清粪就地无害化粪转肥处理，引导农民增施有机肥。在全县示范推广绿肥种植，重点推广稻田种植紫云英，果(菜、茶)园套作旱地绿肥，每年绿肥种植面积稳定在3.5万亩以上。

　　五是耕地质量评价。重点是组织开展耕地质量调查与评价工作。对全县耕地质量进行了评价，建立了县耕地质量数据库，完善县域耕地资源管理信息系统，及时掌握耕地质量状况，为农业行政管理、政策制定、规划编制、区划调整和生产提供决策依据。

　　六是开展了新增耕地地力等级评定。按照《湖南省耕地质量评定暂行办法》和《湖南省非农建设用地补充耕地项目验收办法》两个文件精神，县农业局与国土局加强会商，开展补充耕地项目全程监管工作。对补充耕地开展了野外堪察、土样采集和检测，通过立地条件、检测结果的综合因素分析评议，对补充耕地质量完成了评定工作(出具了耕地质量评定报告)。平均每年评定面积在1000亩以上。

　　七是土壤重金属污染阻控修复。在我县的坦坪镇、晋屏镇开展了土壤重金属污染阻控修复示范，施用石灰和土壤调理剂钝化重金属，采用低镉品种、优化灌溉技术等措施降低农作物产品重金属含量，为我县大面积治理重金属污染土地提供技术支持，每年推广土壤重金属污染阻控技术面积在2万亩以上。

　　八是严厉打击破坏耕地质量活动。及时查处破坏耕地质量案件，有效制止了破坏耕地质量活动的曼延。如2016年根据县国土资源局的申请，县农业局组织相关专家到石桥镇石市村，对茶子窝煤矿复垦耕地被破坏一案的耕地损毁程度进行了现场鉴定。通过现场勘察和论证，出具了耕地质量损毁鉴定报告，一致认定该现场耕作层已遭到严重破坏，原田间基础设施全部推毁，排灌功能丧失，无法耕作农作物。

　　五、我县耕地撂荒及非粮化情况

　　据嘉禾统计年鉴资料，全县耕地面积21.03万亩，其中水田面积14.8万亩，旱土面积6.23万亩；全县粮食播种面积2013、2014、2015、2016年分别为364650亩、360000亩、364668亩、358983亩，其中水稻种植面积分别为237600亩、245850亩、248255亩、242550亩；蔬菜种植面积分别为76800亩、88050亩、88500亩、92700亩，油料作物种植面积分别为54000亩、58500亩、57607亩、63000亩；烤烟面积保持在4万亩左右。比较发现：2016年，全县粮食播种面积、水稻种植面积分别比上年减少5685亩、5705亩，蔬菜、油料作物种植面积分别增加4200亩、5393亩，非粮化趋势比较明显。另据县农经站调查，全县耕地撂荒面积6280亩，占统计耕地面积的3%。抽查3个乡镇3个村，实际撂荒情况要严重些，应在11500亩左右，占5.5%。耕地撂荒情况存在，非粮化面积逐年增多，主要原因一是农田水利基础设施滞后，路渠不配套，农业抗御自然灾害能力有限，农户不愿种水稻，或者被“水改旱”；二是农村劳动力进城务工，农村缺乏劳动力；三是种植水稻亩成本在800多元，种粮比较效益低，种粮积极性差。

　　为制止耕地撂荒和非粮化现象，嘉禾县采取积极有效措施加强治理：

　　一是做好农业项目示范带动。近几年，县农业局实施了水稻集中育秧、粮食绿色高产高效示范片建设、秋冬种示范建设、“种三产四”、测土配方施肥、水稻“VIP”试验、水稻病虫害统一防统治等项目，带动全县农业生产，遏制耕地抛荒。

　　二是强化技术服务。每年引进推广水稻、玉米、油菜、油葵和大豆等新品种，加强农业生产技术推广，稳定扩大粮食、油料作物生产面积，做好技术指导与生产服务，促进农业种植业结构向“新品种、优质、高效”发展，提高生产效益。

　　三是推进农业生产转型和“三产”融合发展。进一步推进传统农业向现代休闲、观光农业发展，如晋屏现代农业观光园的“合作社+农户”、宅候贡米“合作社+基地+农户”，普满观音山休闲农业园的观光农业的成功示范，带动休闲观光农业发展，进一步激活农村土地潜力，切实提高农业土地效益。

　　四是严格落实中央惠农政策，提高农业生产积极性。2015年湖南开始实行“农业三项补贴”改革试点，要求“种地得补贴，不种地不得补贴”，“谁种田，谁受益”，耕地长年抛荒不补贴。我县全面贯彻落实中央要求，严格把控耕地地力补贴的申报、公示和核实“三关”，确保准确发放，杜绝养懒人。同时积极做好粮食适度规模经营补贴的组织发放工作，提高种粮大户生产积极性。

　　五是加强耕地抛荒治理的监管。各乡镇政府每年都与县政府签订粮食生产责任书。今年粮食生产责任书第五条“认真治理耕地抛荒。全面落实《郴州市人民政府关于解决耕地抛荒问题的若干意见》(郴政发〔2008〕5号)文件精神，坚决制止耕地抛荒现象。”已经非常明确乡镇稳定粮食生产面积、加强耕地抛荒治理的工作职责。县农业局加强监管，每年开展耕地抛荒治理督查2次以上，对出现耕地连片抛荒及治理不力的，报县委县政府对责任单位和责任人实行问责。