浅谈如何做好规范性文件备案审查工作

　　规范性文件备案审查工作是宪法、组织法、监督法赋予各级人大及其常委会的重要职权，也是维护法制统一的重要抓手。尤其是党的十九大确定的全面依法治国方略，为做好今后规范性文件备案审查工作带来了新的机遇与挑战。我们要把握机遇，扎实做好备案审查工作。

　　一、规范性文件备案审查的重大意义

　　一是依法治国的需要。党的十九大把 “坚持全面依法治国”明确为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，提出了到2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的宏伟目标。规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度，在我国各项法律制度中具有特殊的地位。

　　二是权力制约的手段。组织法赋予了县以上地方人大及其常委会“可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的职权。法律之所以要赋予地方国家权力机关这一职权，其立法宗旨是对地方国家行政机关的权力进行有效制约，促使地方国家行政机关在权力机关的监督下开展工作。权力的滥用往往是通过发布和强制执行规范性文件的途径来实现的。因此，地方国家权力机关对同级行政机关和下一级权力机关的规范性文件进行审查，是对权力进行制约，防止权力滥用的一种必要手段。

　　三是保障宪政的需要。从目前地方国家行政机关颁布的规范性文件看，多数是为推行某一项工作而将国家的有关政策、法律法规具体化。有的地方由于对国家的政策和法律法规的精神没吃透，在制定规范性文件时，严重损害法律的尊严，损害人民群众的利益，甚至出现违宪的情况。因此，加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能从源头上制止执法偏差，确保宪法和法律法规的正确实施，进而从根本上维护人民群众的利益。

　　二、规范性文件备案审查范围界定

　　(一)规范性文件的制定主体问题，即谁有权制定规范性文件。规范性文件制定主体主要包括两种类型：一是行政机关，一是法律法规授权组织。从行政机关来看，《湖南省规范性文件管理办法》规定“议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范性文件”。从条文规定上看，议事协调机构、内设机构和派出机构均不能制定规范性文件，然而在实践中，政府办公厅(室)和政府设立的议事协调机构均在制发规范性文件，这种现象突出暴露了规范性文件管理缺乏综合管理机构的弊端。

　　(二)规范性文件的定义问题，即什么是规范性文件。《湖南省规范性文件管理办法》所称的规范性文件“是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文”。纳入规范性文件管理范围应当具有以下几个要件：一是主体必须是行政机关(含法定授权组织)；二是具有普遍约束力和一定时期的反复适用性；三是在法定权限内制定；四是除法规、规章以外。

　　三、规范性文件备案审查存在的问题

　　规范性文件备案审查工作经过多年的发展，已经形成了比较完善的法律制度，但在实际执行中还是暴露出不少问题。

　　(一)报送备案审查的主动性不高。不少单位已经能做到主动及时报送备案，但仍有一些部门存在“戳一戳、动一动”的情况，不能做到按时报备，大大损害了规范性文件备案审查工作的实效性。有点避重就轻，无关紧要的文件充当报备件，增加工作量。有点重要的文件就规避报备，如会议纪要等。

　　(二)报送备案审查水平欠缺。至今仍有一些部门不清楚规范性文件的定义，以致将一段时间以来单位发的所有文件一并打包报备，其中甚至包括人员调动、活动通知等内部文件。

　　(三)备案审查监督力不大。少数部门思想重视度不够，往往以“工作繁杂”、“人手不够”、“没有专门的法制部门和人员”等为由，不报送规范性文件。而政府法制办由于不掌握各个单位规范性文件制定情况，往往无法实时监督各单位报备情况，进一步加剧了年底集中报备情况的出现。

　　(四)备案审查结果缺乏权威性。在规范性文件审查发现问题后，审查机关的整改意见有时并不为制定机关所重视，按照有关规定作出纠正、撤销或改变的处理手段，在实际工作中也往往难以落实，更没有刚性的制裁措施，这使得规范性文件备案审查工作的权威性进一步下降。

　　三、几点建议

　　(一)提高认识，严防变通。规范性文件审查未能很好开展，—个重要原因是有关方面对这项工作认识不高，重视不够，制度不建全。各级各部门应当切实提高对建立健全落实规范性文件审查制度重要性紧迫性的认识。防止一些机关和部门在制定“红头文件”时，搞“土政策”、搞变通，严重影响了国家法制的建设和统一。另—方面，防止有的规范性文件制定部门随意设定审批权、发证权、许可权、收费权、罚没权，通过“红头文件”扩大部门权力，将权力部门化、私有化，严重侵犯了广大人民群众的合法利益。

　　(二)科学界定，甄别管理。规范性文件的概念界定了其范围主要包括以下四个方面：一是行政机关为实现其管理工作任务，就其管理的政治、经济、文化、教育、公共安全等事务面向社会制定的，需要本机关以外的其他单位、个人遵守或者执行，并在一定时间内反复适用的政策性规定。二是行政机关做出政策性规定或者对现行政策性规定的执行做出具体解释。这是规范性文件体系的组成部分。三是转发上级机关规范性文件，需要根据实际情况提出具体措施或者补充意见一并贯彻实施的，该转发文件属于规范性文件。这是规范性文件体系的有益补充。四是有些文件在形式上近似于行政机关的内部事务管理制度，但其实施后产生的影响直接或间接涉及相对人的合法权益，因此这类文件也应纳入规范性文件管理。如：人事、监察部门就本级公务员、职员管理发布的人事争议仲裁、过错责任追究等政策性措施；财政部门就公共财政管理发布的政府采购、罚款物管理等政策性措施；教育部门向所属学校发布的涉及学生、家长权益的政策性措施；卫生部门向所属医疗机构发布的涉及患者及其家属权益的政策性措施。再如：行政机关发布的完善法定工作程序或者行政管理相对人需要具备的条件、提交的材料和遵守的工作时限的规定；其它行政机关对下级机关以及所属事业单位发出的如何执行法定公务的政策性指令。这类规范性文件是为适应依法行政的要求，对规范性文件体系所做的适当拓展。

　　(三)坚持标准，规范制定。规范性文件的内容要齐全，一般应包括制定的目的、适用范围、主管部门、调整对象、奖惩办法、解释权属、生效日期等。整个规范性文件应法律依据准确，结构严谨，条理清楚，用词确切，文字简明，表达通俗，语法结构完整，标点符号使用规范，编排技术符合规范要求。

　　(四)健全制度，规范报备。一是要建立健全报备人员责任制。要掌握各单位负责规范性文件报备的人员情况，建立规范性文件报备人员网络，实行责任制，对拖延报备的单位和责任人实行通报批评。采用“零报备”方式，即使本单位本月没有制定规范性文件，也须在月底向政府法制办报备，表明“本月无规范性文件制定”，杜绝有件不备情况的发生。县法制办每季度报县人大常委会备案审查机构。二是要建立健全规范性文件纠错机制。备案审查发现问题后的处理是备案审查的一个重要环节，备案审查不是有备就行，也不是查了就了。备案监督机关要妥善利用手中的权力，对于经备案审查要求改正而制定机关不改正、不纠正的，要坚决予以撤销或改变，以维护备案审查制度的严肃性、权威性。三是要建立健全定期评估制度。规范性文件的制定机关和实施机关应当定期对规范性文件实施情况进行调查研究，并决定是否要对文件进行修改调整。对规范性文件的定期评估有利于及时纠正文件中不适应社会发展或者不适合于实践的条文，充分发挥规范性文件的应有作用。

　　(五)增强规范性文件报备人员业务素质。要通过组织讲座、举办培训班等等方式，加强对各单位负责规范性文件报备人员的业务培训，使其胜任规范性文件报备工作。