湖南人大微信按照县人大常委会年度工作安排，县人大常委会组成专题调研组，就治理县城“脏、乱、差”问题先后到县创卫办、县城管局、县城道路提质改造指挥部及龙山、长虹、浯溪街道办事处等单位进行了调查座谈。期间，调研组和部分人大常委会委员赴攸县、汝城等地进行了学习考察。各调研小组还深入社区、居民小区以及城中村进行明察暗访，听取了市民的意见和建议。
一、存在的主要问题
自我县创国卫动员大会以来，全县各级各部门精心组织，狠抓落实，创卫工作有了一定进展，城区面貌有了一定改观，但一些问题仍然相当突出。
(一)环境卫生比较“脏”
1、街面垃圾还随处可见。主要表现为街面环境卫生管理仍不规范、不到位，前面扫、后面丢，保洁难，部分市民边走边吃边丢瓜皮果壳、纸屑烟头，垃圾桶外是垃圾、道路绿化带藏污纳垢等现象仍随处可见、随时可见。如民生路、椒山南路、中仓街等临街小餐饮店，油烟直排人行道，店前路面油腻黑滑，严重影响行人通行。另外背街小巷、居民小区楼梯间的“牛皮癣”问题仍相当突出。
2、部分路段建筑垃圾堆积如山。城区大部分建设项目，既包括私人建房和开发商项目，也包括政府项目，都未能严格执行相关规定，施工场地出入口道路没有按规定标准硬化、没有设置清洗池清洗进出渣土车、没有遮蔽措施等。再由于我县没有一个指定的建筑垃圾消纳场，大量建筑垃圾被随意倾倒，如金盆西路、栖霞路、平安西路等路段两边以及城区一些闲置铺面地块，建筑垃圾堆积如山。
3、随意燃放烟花爆竹。受传统习惯影响，农历节日、新房进火、店铺开张等都要燃放烟花爆竹，月半鬼节还要放爆竹、烧钱纸，特别是红白喜事，一路走，一路放，炸的满地碎屑、烟尘弥漫、噪声刺耳，不仅无端增加了环卫工人的劳动强度，还严重污染了环境。
4、见缝插针种菜养鸡。如群众反映强烈的二水厂上游饮用水源保护区内的河滩种菜，有关部门多次清除，但屡禁不止。又如县政协西侧的空地、兴浯路与陶铸路交汇的半边花坛、县城体育场的角落、平安西路的绿化带以及一些居民小区闲置铺面地等都成了菜地。一些菜地还搭建了棚子，安置了肥料缸。同时，小区内养鸡、养鸭、养狗甚至养猪、养蛇的现象仍然存在，这都严重影响了市容市貌。
5、卫生死角有待整治。如县城莲子塘，我县曾先后投入1000余万元进行改造，但工程历经多年一直未完工，建筑渣土也未清除，昔日“接天荷叶无穷碧”，今日变身为一潭“碧”水。与莲子塘相接的坝塘，更是垃圾成堆，污水发臭，蚊虫飞舞，不堪入目。还有县城大部分农贸市场，污水横流、垃圾遍地，卫生条件极端恶劣，不堪踏足。
(二)环境秩序比较“乱”
6、占道经营依然普遍。长期以来，占道经营是我县城区管理中的“顽症”，特别是陶铸路气象局地段的铝合金门窗店、不锈钢加工店，宁安西路的幼儿园、陶瓷加工店，人字街的临时摊担，浯溪路的摩托车店，昭陵街口的小吃摊担，职业中专门口摊担，威泰加油站附近的二手车行等等，蚕食道路，严重影响居民生活和交通、消防安全，群众反映强烈。
7、车辆乱停乱放依然严重。据统计，在城区行驶的大小机动车辆1万多台，并且以每年15%以上的速度增长，由于我县城区缺乏公共停车场，有些规划的公共停车场被改变用途，如百花停车场大部分面积被改成家具城，光明停车场已改成门面房等，而城区施划的路边停车位不到900个，车辆乱停乱放现象非常普遍。城区学校门口，学生上学和放学期间家长接送学生时，车辆随意停放在道路上。超市、车站、医院、银行等公共场所门口，车辆乱停乱放现象也十分突出。更有出租车为等候旅客、抢揽生意，把车辆停放在人行道、机动车道甚至公共汽车站点内抢客，严重妨碍交通。
8、管线乱拉乱挖非常突出。突出体现在管线施工随意、管理无序，想拉就拉、想挖就挖、挖了再挖，缺乏统一的规划和管理。电力、电信、移动、联通、数字电视等公司各自为政，你方唱罢我登场，道路像拉链一样拉开又合上，合上又拉开。工程完工后绿化被毁，人行道留下沟痕，道路打上补丁。楼幢之间和楼梯间缆线密布，既危害行人安全，又影响市容市貌。
9、棚子乱搭乱建仍然较多。“铺子前面有棚子，棚子前面有摊子”，这是我县部分城区的真实写照。应该说从创国卫以来，相关部门采取了一些措施，开展了多次行动，兴浯路等路段和部分小区面貌大有改观，但整体来看，我县乱搭乱建的棚子仍然较多，尤其以农贸市场附近最为突出。比较典型的是百花一小区和芦家甸市场，这几年芦家甸市场无序发展，已延伸至百花一小区内，北到陶铸路，东至民生路，小区住户在门口搭起棚子卖菜、开餐馆、做车库等，也有的沿着百花小学的围墙搭起棚子发租，群众说：“百花小区和芦家甸市场内的乱搭乱建现象可能是城区最严重的区域”。
(三)建设管理比较“差”
10、规划明显滞后。目前，我县县城建成区面积已达24平方公里，而我县编制的控制性详细规划覆盖率不高、操作性不强，特别是火车站、杨梅湖、祁冷快线两旁以及老城区等重要区域、节点都没有控制性详规，造成建设行为无规可依，规划管理无规可循，无论是旧城改造，还是新区开发，城市规划不能超前指导城市建设，特别是部分老城区旧房的无序改建、违规开发，已经形成新的“旧城区”。
11、专项规划缺失。我县广播电视、网络通讯、供水供气、环卫设施、停车场地、绿化等专项规划普遍没有编制，给城市建设、管理和发展带来极大的困难。如我县城区垃圾中转站、垃圾收集箱等公用设施由于没有规划预设场地，无地可建，无处可安，致使地埋式垃圾中转站、垃圾收集箱往往都是占用广场、人行道、花坛和道路，既不安全，也不美观，更不卫生。调研中有群众反映，垃圾中转站、垃圾收集箱气味难闻，特别是高温季节，地埋式垃圾中转站坑内排水不畅，垃圾经雨水沤泡发酵，散发的气味更令人作呕，居住在垃圾中转站、垃圾收集箱周边居民的反映尤为强烈。
12、规划执行不严。规划是城市建设和发展的蓝图，规划一经确定，就应严格依法执行，“一张蓝图管到底”。而一直来，我县城建规划随意性较大，处于频繁调整状态，“规划跟着领导走”、“规划跟着指挥部走”、“规划跟着项目走”、“规划跟着老板走”的现象时有发生，致使规划变形、建设走样。调研中有群众反映，一些有关系的“项目”和“能人”可以通过规划调整合法地“违规”，虽然要补交一定额度的规费，但获取的利润空间更大。而另一些人则采取生米煮成熟饭的办法，突击施工，暴力抗法，死打硬扛，以交罚款来“洗白”。
13、建设品位不高。主要表现在整个城区建设比较零乱，城市缺乏统一的格调、特色，更没有文化灵魂。城区街道两侧多是一壕一壕、四四方方、有天有地铺面房，缺少体现我县历史文化底蕴的特色景观建筑，没有代表我县城市形象和品位的标志性建筑。新区建设是项目倒推规划，建筑的形态、色彩、功能和文化内涵单调，缺乏独有风貌和文脉特色。旧城改造是见缝插针、零打碎敲，缺乏系统、完整的规划引导，基本上又是钢筋水泥的堆积，低水平的重复。城区房地产开发多，学校、幼儿园、医院、农贸市场、垃圾中转站、公共厕所等综合配套设施少得可怜，一些楼盘从规划设计时就根本没有考虑。居民小区容积率偏高，楼间距太近，公共绿地少，环境品质差。城区绿化建设随意性大，满足于植上树、种了绿，但层次感、美感不强，小游园、小绿地等节点绿化不多。街道立面缺乏统一规划，品位不高，色彩零乱。广告牌大小不一，安装随意，只注重个体功能，忽视整体景观视觉效果。
二、产生问题的原因
城区环境脏、乱、差现象的出现，既有主观上的原因，也有客观方面的因素，主要是：
(一)开发建设管理观念陈旧。在开发建设方面，缺乏经营城市的顶层设计和策划，而是搞到哪里算哪里，先应付眼前问题再说，如前几年搞开发缺钱，就以土地换项目，提前划出土地抵付工程款，承包商为周转资金转卖土地，私人买几壕地再建铺面房，而此时该地块的规划都没出来，多年来城建开发基本上未走出这个怪圈，许多项目直到现在还有后遗症，而这样的开发建设方式不可能建成一个有品位的城市。在拆迁安置方面，基本上是传统门面安置模式，没有在安置模式上实现突破，导致新区一些街道又是“一条街两排门面房”的低水平重复，城市面积越来越大，水平却依旧不高。而且随着拆迁户对门面安置的要求越来越高，许多项目因无法满足这些过高要求而无法推进，目前已呈现难以为继的局面。在管理方面，突出表现在重建设轻管理，重短期效果轻长远效益，由于管理向利益让步、规划向开发让路、环境向建设低头等落后的城市管理观念的存在，导致各种违规建设乱象丛生。对这些违规行为，有关部门在执法过程中却往往是避重就轻，以罚代管，造成违法成本低，守法成本高，这在客观上纵容了违法违规行为的发生。
(二)城市管理体制不够顺畅。城市管理职能分散在城管、住建、交警、市管、办事处等部门，管理机构重叠，政出多门，条块分割，多头管理，责权不明，职能交叉，关系不顺，造成重复管理、无人管理、交叉管理。财权在“条条”，事权在“块块”，建、管、养一体，等、靠、要并存，僵化落后的城市管理体制严重制约城市功能的发挥。如对市场管理，既涉及城管部门，又涉及市管部门；对车辆乱停乱放管理，既涉及交警部门，也涉及城管部门；对建筑渣土管理，既涉及交通运输部门，又涉及交警部门，还涉及城管部门；又如控违拆违工作中，部分违法违规建筑往往不仅违反了《城乡规划法》，同时还违反了《土地管理法》等法律法规的规定，具体执法涉及到规划、国土、城管等部门，而实际工作中各部门互相衔接沟通不够，你发函给我，我发函给你，没有形成合力，执法难以到位。再如禁放鞭炮这些具体规定的落实，究竟是公安负责还是城管负责?也不够明确。特别是一些群众反映强烈的突出违规行为，一直得不到处理，社会各界意见很大。
(三)管理手段比较单一。城市管理手段简单，主要依靠行政手段，忽视法律手段、经济手段和宣传教育手段的综合运用，管理方式停留在经验式管理、突击式管理上，头痛医头脚痛医脚，缺乏系统性管理、前置性管理等现代管理手段，城市管理的决策系统、执行系统也不健全，功能难以发挥。如调研中群众反映，违法建设之所以不断蔓延，政府及相关部门负有很大责任。在日常工作中，有关部门“一手软、一手硬”，往往只注重事前规划，轻事中、事后监管，平时监管不力，巡查不够，制止不及时，措施不到位，没有及时发现制止和依法查处违规违法建筑，从而陷入拆了浪费、不拆违规的两难境地。
(四)基础设施欠账较多。一是城区路网建设滞后。主干道路幅标准不一，通畅性差，断头路较多，形不成整体循环；城内主次干道路面以及人行道破损严重；红绿灯设定不合理、不科学，人行道绿灯时间设置过短。二是城区公共交通基础设施发展滞后。停车场地严重不足，特别是老城区学校、医院、商业聚集区等公共场所，停车场地严重短缺；公交车没有专用停车场，公交车标准化站点短缺，特别是道路提质改造中规划的港湾式公交站点也未能按标准建设。三是城区农贸市场建设滞后。除王府坪市场外，现有的市场基本上是自发形成的马路市场，场地狭小、档次不高、设施简陋。四是城区环保设施建设滞后。生活污水处理能力不足，污水处理率低。五是城区环卫基础设施薄弱。公共厕所和垃圾中转站少，规划布局欠科学合理，且档次不高。垃圾箱、果壳箱破旧，数量少，容量小。六是城区绿化建设滞后。城区绿化覆盖率、绿地率低，缺少景观亮点和变化；还有城区公园、休闲广场、体育场馆等建设也严重不足。
(五)城市文明意识落后。城市因人而生，人是城市的主体，人的文明意识的高低决定着城市文明水平的高低。当前县城居民文明意识参差不齐，但总体较低，特别是公共意识较差，如随地吐痰，乱丢垃圾；乱过马路，不走斑马线；机动车随意变道，随意调头；汽车、行人无视交通信号灯，我行我素等等“任性”现象普遍存在，甚至出现了环卫垃圾箱无处可摆、港湾式公交车站点无处可设的现象。对此，有居民坦言，一是习惯了，二是环境使然!这就好比“中国式过马路”，大环境如此，跟着跟着，也就理所当然。还有前两年电力部门把住户电表统一装在铺面门口，位置距地面2米左右，既不美观，也妨碍了居民贴挂对联等日常生活。这些行为都关乎着城市文明程度的提高和我县创国卫工作的推进。
三、建议和对策
(一)规划要先行。城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据。
1、要重视城市的统筹策划，要按照建设宜居宜业滨江城市的目标，先策划再规划，做好经营城市的顶层设计，坚持高起点规划、高水平建设、高效能管理，突出前瞻性、科学性、可行性，切实防止建设倒推规划。政府要控制和收储规划区的土地，不再直接拿土地来作项目投资回报。如攸县开发建设城东新区，政府收储控制了新行政中心周边的1万亩土地。
2、要切实加大财政投入力度，保障充足的规划经费(如攸县每年财政预算1000万元以上用于规划编制)。加快编制完成原种场片区、杨梅湖片区、新火车站片区、南区浯溪新区和经开区等城市门户、重要节点(地块)的控制性详细规划，尽快编制完善农贸市场、环卫、市政道路、供水、排污、供电、通讯、绿化、美化、亮化等基础设施的专项规划，满足城市不断发展的需要。要把好新建小区的规划审批关和竣工验收关，应严格按规划要求先行建好幼儿园、环卫、社区菜市场等配套设施。
3、规划的生命力在于执行，要切实尊重规划的严肃性和权威性，做到先规划再建设，坚持规划一经审批，非经法定程序，任何部门、机构和个人不得随意更改。
(二)管理要跟上。城市建设“三分靠建，七分靠管。”说的是建设重要，管理更重要。
4、要努力探索以行政手段为主向以法制手段为主转变，尽快制定出台符合我县县情的《城市管理办法》及《鞭炮燃放管理办法》等一系列实施办法，使城市管理做到有章可循，有法可依。
5、要坚持城市管理“责、权、利”相统一原则，树立大城管的理念，进一步理顺城市管理体制，明确各相关部门职责。建议参照攸县、汝城等地经验，把创卫生县城、园林县城、文明县城等多创合一，把创卫办、城乡同治办、爱卫办等相关协调机构统筹；针对农贸市场管理难问题，建议还可参照广西龙胜经验，在县城管执法大队下设市场中队，整合市管机构力量，加强市场执法管理。
6、要统筹完善城乡垃圾清运体系。要加快推进海创生活垃圾协同处理项目建设进度，力争早日投入使用。要合理规划建设室内垂直压缩垃圾中转站，确保垃圾收集、中转、清运设施到位。要以方便实用为原则，尽快配齐主次干道果皮箱、垃圾箱等环卫设施。
7、要尽快规划建设建筑渣土消纳场，实现建筑渣土有处可倒。要进一步完善《城市渣土管理办法》，实现渣土全程监管。要督促政府投资项目和相关指挥部带头遵守渣土管理规定，要组建规划建设、城管执法、环境保护、交警大队及交通运输等部门组成的联合执法队，实行联合执法新机制。
8、要结合县情，尽快制定出台解决停车难问题的方案。要对城区现有停车场、停车位进行全面摸底，科学合理规划建设停车场、停车位。对被挪用的、改变性质的停车场要进行清理，恢复原有停车功能。对于机关、企事业单位自有停车场、位，应采取相应措施促其对外开放使用。
(三)建设要统筹。城市基础设施建设要坚持统筹规划，统一建设，不能头痛医头脚痛医脚。
9、要切实加大财政持续投入力度。创国卫不能仅仅由创卫办整合各部门的预算资金或原有资金，而要切实加大增量资金投入。如攸县创国卫三年，先后投入18亿元，用于改造街巷、街面“刚改柔”、新建公厕、垃圾中转站和公共绿地建设。要优先建设交通要道、重要节点、公共停车场、专业市场、公共厕所、雨污分离等基础设施。建议城区各单位厕所设立明显标志并向市民开放，解决市民如厕难问题。建议结合人防工程建设，建设祁阳大道与金盆西路地下商城、过街通道以及府前广场地下停车场。
10、要积极推进拆迁集中安置模式，即统一征地、统一拆迁、统一规划、统一建房、统一安置。建议参照浙江桐庐和湖南汝城经验，在切实保障拆迁户的合法权益前提下，创新突破现有安置模式，可尝试改分地为分房，改政府分配门面为村组集体分配门面。建议整合专职机构负责统筹城区征收安置工作，确保政出一门，切实防止一个建设项目搞一套补偿标准。
11、要统筹规划管网建设、维护和管理，坚持先地下，后地上，坚持主次街道弱电管线全入地，其中主要干道强电管线也应入地，坚决杜绝“拉链”马路。
12、要充分利用棚户区改造政策，统筹规划旧城区改造，严禁以私房改建名义，违规从事小产权、小规模、低水平房地产开发。在旧城改造中要确保留出公建用地，完善旧城区配套功能。同时，要尽快清除莲子塘、坝塘、农贸市场等城区中心的卫生死角。
13、要加强绿地公园和公共广场建设，要结合浯溪水利风景区和浯溪风情小镇建设，下决心推进浯溪公园扩园改造，将其打造为我县的城市名片。建议将龙山公园内的单位迁出，结合莲子塘一并进行专题规划和建设，还园与民；将党校的后山规划建设为文化休闲公园，还绿与民。建议学习汝城经验，鼓励县公安局、县检察院、县法院、县地税局等有条件的单位拆墙透绿、见缝插绿，建设生态停车位和小游园，以后城区新建单位，原则上不再建实体围墙。
14、城区道路提质改造要统筹规划、长远考虑，条件成熟一条，高标准改造一条，严要求管好一条，同时要将绿化、亮化、立面美化一并规划，宁愿慢一点，也要好一点，避免建成又待提质，劳民伤财。
(四)执法要加强。城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，体现了政府对于城市规划管理和城市建设的态度。
15、要坚持预防为主，管理前置，变事后查处为提前介入，及时将各类违规问题发现和解决在萌芽状态，加快由“被动执法”向主动服务转变，从“管民”到“为民”转变。
16、要切实加大执法力度，对违法行为，顶格处罚。要不惜成本，坚决拆除违章建筑，并予以曝光。建议参照冷水滩经验，明确控违拆违工作中国土、规划、城管等部门的职责范围。对执法不到位的责任部门和相关责任人员，要依照相关规定，坚决问责。
17、要严管重罚，充分发挥老同志督查队的作用，通过经济手段规范市民不文明行为，促进市民自我约束。
(五)素质要提升。城市管理似在管城，实在管人。人的素质在很大程度上决定着城市品位。
18、要多层次、多形式、大力度地宣传教育，让城市管理法规政策家喻户晓，人人皆知，切实提高市民社会公德意识、环境保护意识、城市主人意识和遵纪守法等意识。
19、要开设“道德讲堂”、“曝光台”等专栏，积极组织中小学校开展“小手拉大手”、“争当文明小市民”、“创卫志愿者”等活动，褒扬新风尚，贬责丑陋习，努力营造“人民城市人民管，管好城市为人民”的良好氛围。
20、要切实发挥好党员领导干部和公职人员带头和示范作用，创卫工作中，特别是控违拆违工作中，有涉及党员领导干部的，要责令党员领导干部主动限期整改、拆除，否则坚决予以追责。
来源：祁阳县人大常委会
作者：陈爱君 曾武军
编辑：redcloud