【嘉禾】县级人大如何参与地方立法工作

　　地方立法权是地方立法机关在得到宪法和法律授权后，根据本地经济、政治和文化特色，制定、修改或废除本地区法律文件的行为。地方立法的立法权限来源于宪法、立法法和授权机关的委托。2015年十二届全国人大三次会议通过的新立法法赋予设区的市的立法权，在这种情况下，立法工作与县级人大的关系越来越紧密，参与地方立法工作已成为县级人大常委会的重要工作。但是，从目前情况来看，县级人大常委会在思想认识、工作方式方法、机构人员等方面都还没有做好参与地方立法工作的准备，存在着对参与立法工作重视不够、工作方式方法简单、机构不健全和人员素质不高等问题。结合一年多来的工作实际，我就县级人大常委会如何参与地方立法工作谈点体会。

　　一、广纳民意，提练立法选题，为地方立法机关确定优质立法项目鉴定良好基础

　　地方立法选题是地方立法机关根据当地经济社会发展的水平和整体需要，通过一定程序、按照一定条件、确定一定时间内立法项目的活动。立法选题是立法成败与否的基础、源头，立法选题质量的高低直接关系到立法质量的高低。但就目前情况来说，立法选题主要来自政府的提请，而来自社会组织和社会公民提请的立法选题寥寥无几，立法选题难以充分体现参与人群的广泛性和大多数人民群众的利益。要解决这一问题县级人大有优势，因为县级人大代表是由选民直接选举产生，与人民群众有着直接的联系，由其组成的县级人大更能反映群众的呼声，更能代表广大人民群众的利益。县级人大这一与人民群众有着天生的、不可分离的联系，决定了县级人大能听到群众的真实想法，了解群众的真正疾苦，反映的意见和建议也最能代表广大人民群众的呼声和利益，而立法选题就是要把大多数群众反映的呼声归集起来，提练出立法选题，并经过一定程序确立为立法项目计划，为今后立法做好准备，从而最大限度地保障人民群众的根本利益。因此，县级人大要充分发挥这一优势，广纳民意，凝聚共识，精选立法选题，为地方立法机构确定优质立法项目打下良好基础。县级人大要做好立法选题工作，应从下面三个方面努力：一是利用专题调研、代表视察、执法检查等活动，发现立法线索，提出立法项目建议。县级人大常委会每年都会根据当地实际，组织力量开展各类工作调研、代表视察和执法检查，并形成调查意见，在常委会会议上审议或在主任会议上听取相关议题。这些上会材料，一般来说，质量都比较高。因为这些上会材料针对相关议题指出了存在的问题，分析了存在问题的原因，同时，也提出了解决问题的意见和建议。这些意见和建议很有针对性和可行性，很多时候，这些意见建议本身就是立法线索，甚至可以直接作为立法选题，向地方立法机构报告。二是从代表向人大及其常委会提交的议案和批评、意见、建议中发现问题，归纳整理，形成比较集中的意见和建议，建立立法问题资料库，再根据本地的经济社会发展情况和上级立法机构的要求，适时向上级地方立法机关提出立法选题。三是利用乡镇代表工作站收集整理群众最关心的热点、难点问题，从中发现立法线索，提练立法选题。

　　二、畅通渠道，集思广益，为地方立法机关制定法律提供有益参考

　　在法规的起草和法案审议阶段，地方立法机关都会采用立法调研的方式深入基层，深入群众，实地进行立法调查，直接了解基层情况，听取基层意见，以便更好地进行法规起草和法案审议。对于县级人大常委会来说，每年都会收到不少地方性法规草案的征求意见稿，这也是目前县级人大参与立法的主要形式。但从效果上来看，不是很好。这主要是因为县级人大征求意见的渠道过窄，征求的范围不广，征求到的意见往往比较笼统，针对法规草案提出的修改意见和建议可参考性不强。因此，搭建平台，畅通渠道，有效实现各方面人员参与到地方立法活动中来就成为县级人大责无旁贷的责任。县级人大如何搭建平台，畅通渠道呢?我们认为，相对于省、市人大而言，县级人大应该利用与基层群众更易拉近距离的优势，侧重于为不同利益群众的直接对话与接触创造有利条件，并根据不同的人群开辟不同的言路渠道，有效实现各方面人员广泛平等地参与地方立法。一是职能部门，可采用书面征询意见的形式征求意见。因为他们负责法规执行，比较了解法规执行中存在的问题和困难，且人员素质相对较高，所以采用书面征询意见的形式，限时要求其以书面形式反馈意见是一种比较有效的好方式。二是法规有关利益各方，可采用座谈会的形式征求意见。由于他们有各自的利益诉求，采用座谈会的形式有利于他们面对面就法规草案的内容或问题进行平等地讨论，充分表达他们各自的意见，以便在法规草案的修改中反映各自的合理诉求。三是有选择邀请的普通公众，可采用组织旁听有关立法会议的形式征求意见。有选择邀请的普通公众主要是来自不同的利益团体或阶层代表，组织他们旁听有关立法会议，目的是让他们知晓立法的目的、意义，听取他们对法规草案的意义和建议，从而完善法规草案的内容。这些会议既包括县级人大组织召开的立法调研谈座会，也包括上级立法机关组织召开的听征会、论证会。对于上级立法机关组织的听征会、论证会，我们建议预留一些名额专门用于委托县级人大选派人员参与；或者采用召开电视电话会议的形式，在各地设立分会场进行现场互动，以扩大基层参与人数。四是普通意义上的社会公民，可以通过网络、报纸、电台等载体，开展问卷调查、开设网络论坛、开辟参与地方立法专栏等方式，就法规草案内容或问题进行讨论、收纳意见、听取评论，以提高人们对地方立法工作的关注度和参与度。县级人大通过以上四种渠道，可以扩大征询意见范围，调动普通公众参与立法活动的积极性，也可以广泛收集到来自不同方面的意见和建议，然后集思广益，形成综合的法规草案修改建议，及时向上级立法机关报告，为上级立法机关法规草案的起草和法案审议提供有益参考。

　　三、加强监督，及时反馈，为地方性法规的立、改、废提出建议

　　法律的好坏只有通过贯彻实施，才能得到检验，法律的功能和作用只有通过贯彻执行，才能得到体现。保证地方法规在当地的贯彻执行，及时发现法规在实施过程中存在的问题和不足，为法规的立、改、废提出建议，这是地方立法的后续工作，也是县级人大的职责之一。为了保证地方性法规能够落到实处，了解地方性法规在实施过程中存在的问题和不足，充分发挥地方性法规的功能与作用，县级人大常委会要做好两个方面的工作。一是依法行使好监督职责。地方性法规制定后，县级人大常委会要通过加强对地方性法规的宣传教育、组织执法检查以及开展规范性备案审查等一系列工作，履行好人大监督职责，确保地方性法规得到有效的贯彻落实。二是关注立法后的实施情况，及时反馈法规存在的问题和不足。县级人大常委会要通过深入机关、社区、乡镇、学校、企业开展调研等形式，广泛听取社会各界特别是基层群众对法规的意见，准确把握法规的实施运行情况，全面了解法规实施过程中存在的一些问题和对法规修改的建议，并形成调研报告，及时向地方立法机关报告反馈，从而协助地方立法机构有针对性地改进地方立法工作，有效地发挥地方性法规的功能和作用。