【怀化】全市各级人大及其常委会行使重大事项决定权的实践和思考

　　我市各级人大及其常委会行使重大事项决定权的实践和思考

　　◇ 怀化市人大常委会党组书记、常务副主任 石希欣

　　讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要途径。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》报告中明确提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。今年年初，党中央专门下发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》(中办发〔2017〕10号)文件，这是对各级人大及其常委会履职的新内容和新要求，也是对建设法治政府提出的新任务。笔者试结合怀化市市、县两级人大及其常委会的工作实践，对行使重大事项决定权的有关问题略作探讨。

　　一、全市各级人大及其常委会行使重大事项决定权的探索与实践

　　近年来，全市各级人大及其常委会认真贯彻《宪法》、《地方组织法》等法律法规，在行使重大事项决定权方面进行了积极实践与探索，取得了一定成效。

　　(一)紧跟“核心”谋大事。全市各级人大及其常委会始终坚持党的领导，自觉把党的领导、依法治国、人民当家作主有机统一起来。人大及其常委会讨论、决定重大事项内容年初主动向党委请示，取得党委的同意和支持，讨论决定情况、整改落实情况及时向党委报告；根据党委的决策部署和建议，依法审议重大事项，及时作出决定决议，把党的主张通过法定程序转变成国家意志，变成人民群众的自觉行动。如，2016年1月，根据市委决策部署，市人大常委会作出了《关于调整怀化市第四届人民代表大会换届时间的决定》；靖州县人大常委会积极响应县委关于推进脱贫攻坚的号召，先后作出了《关于全力打赢脱贫攻坚战的决定》、《关于进一步做好产业攻坚工作的决定》。

　　(二)紧扣“中心”定大事。全市各级人大及其常委会紧扣事关地方经济社会发展的根本性、全局性、长远性的重大事项，依法作出决定决议。围绕推动地方经济发展，市县人大多次就财政、国民经济计划、重大建设项目等作出决定决议。2012年以来，市人大常委会先后23次就经济发展有关问题作出决定决议。溆浦县人大常委会作出了《关于加快全县石材产业发展的决议》、《关于加快全县旅游产业发展的决议》、《关于振兴我县工业的决议》；鹤城区人大常委会作出了《关于同意怀化市鹤城区人民政府与湖南聚荣投资开发有限公司合作投资建设鹤城区工业集中区的决定》。围绕推动法治怀化建设，市人大常委会先后作出了《关于加强法治怀化建设的决议》、《关于开展“司法公正怀化行”活动的决定》、《关于加强“七五”法治宣传教育的决议》；沅陵县人大常委会作出了《关于加强法治沅陵建设的决议》、《关于表彰2016年度执法责任制目标管理优秀单位的决定》。围绕城乡规划和建设，市县人大多次对城市总体规划制定和修编、乡镇区划调整等作出决定决议。

　　(三)紧贴“民心”抓大事。全市各级人大及其常委会紧紧抓住人民群众普遍关注的热点难点问题，精心选题，依法作出决定决议，积极回应群众关切。如为推动解决好农民 “看得起病、看得好病”问题，市人大常委会2016年组织人大代表对全市农村医疗卫生工作进行专题视察，并作出了《关于交办<全市农村医疗卫生工作情况的视察报告>的决定》。为推动生态环境改善，辰溪、麻阳等县人大常委会对生态县建设规划作出了决议，溆浦县人大常委会作出了《关于全县实行封山育林的决议》。为保障人民群众饮水安全，会同县人大常委会两次对城市供水提质改造工作作出决议；为缓解城区交通压力，作出了《关于同意会同县人民政府对春运期间城区部分路段实行车辆限行的决议》。

　　二、当前行使重大事项决定权存在的主要问题

　　(一)思想认识有差距。一是有的地方党委不够明确。有的地方党委还停留在计划经济时期“党委决策、政府执行”模式，致使有些应由人大决定的事项，没有事先征求人大意见，用联合行文方式代替。二是有的地方政府不够主动。有的地方政府为了减少“麻烦”，以重大事项难以界定为由，不愿把那些有实质内容、而人大代表和人民群众又十分关注的重大事项提请人大审议决定。三是有的地方人大不够自信。一方面，该决定的不敢决定。担心有“争权、分权、越权”之疑，只要不是十分必要，往往不主动作为。另一方面，不该决定的不敢拒绝。有些地方把一些矛盾集中、工作推行难度大的工作交由人大决定，很多都不属于人大讨论决定重大事项范围。如近年来全国很多地方都对政府融资、借贷作出决议，为政府负债“背书”。2017年6月23日，全国人大财经委已经明确提出“地方各级人大及其常委会不得违法为政府举债融资作出承诺或者担保等决议。”四是社会不够知晓。调查发现，受过去体制机制影响和宣传不到位，相当一部分社会群体、包括一些公职人员并不知晓人大被赋予重大事项决定权，有的认为重大事项全都由党委说了定或者政府说了算，有的只把人大看作监督机关，忽视人大的决定权。

　　(二)决定权行使不够平衡。一是内容不平衡。主要表现在被动决定多、主动决定少，常规内容决定多、实体性内容决定少，号召性的决定多、具体可执行的内容少。如从抽样的7个县市区来看，由政府主要负责人提议案的占78%；实体性决定决议仅占13%。具体如(图一)：二是工作开展不平衡。有的地方人大除对常规、法定的事项决定外，一届几乎没有对其他重大事项作出决定决议。有的地方重视会议决定，忽视会后监督，尤其是一些号召性的决定决议，由于可执行内容少，几乎没有开展过跟踪监督。三是人代会决定决议少。人代会重大事项决定权有被“虚化”、“忽略”的现象，部分县市区除批准政府报告、计划、预算等程序性决定外，几乎很少作出其他决定决议。另外，一些县级人大的决议内容过于简单，通篇只有“会议决定批准这个报告”几个字。

　　(三)法律制度不够完善。一是重大事项界定、决定程序仍不够明确。尽管中办发〔2017〕10号文件对讨论决定重大事项的范围界定予以规定，但内容仍比较宏观、原则，讨论决定重大事项的程序仍不够明确，需要地方各级进一步探索。如，重大改革举措包括经济、社会、文化等体制改革，且每一项改革的具体内容很多，哪些改革举措应当由人大讨论决定?是“打包”决定还是逐项决定?又如，哪些重大事项议必决(讨论后必须作出决定)、哪些事项议可决、哪些事项议不决等?二是相关法律修改不及时。目前这项工作主要依靠各级红头文件推动，《监督法》、《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》等法律法规未对此作出修正，红头文件相对于法律法规的法理性略有不足，人大决定权面临法无授权的尴尬。三是相关配套制度建设未完善。部分县市区人大讨论决定重大事项规定、政府重大决策出台前向人大报告制度、重大事项和重大决策报告清单等相关制度尚未建立、完善。

　　(四)自身建设跟不上。一是履职能力不足。人大常委会组成人员结构不优，法律、经济等方面的专业人员比例仍偏低，工作机构专业技术力量不够，加上未建立专家咨询和科学论证机制，直接导致审议发言质量不高，决定决议内容缺乏针对性。二是调研、征求意见不到位。部分县市区人大在作出决定决议前未开展视察调研，没有广泛征求人大代表和群众的意见。尤其有时候因工作急需，人大为支持工作，匆匆上会，匆匆决定，如临时调整规划等。三是会议审议不充分。存在人大专门委员会或人大常委会工作委员会意见代替人大常委会组成人员意见，尤其是在县一级，会期较短，往往决定决议(草案)由相关专门(工作)委员会拟定，会上审议过于强调工作支持，没有充分吸收常委会组成人员意见。另外，有些县市区人大还存在采取举手方式进行表决。

　　三、依法有效行使重大事项决定权的几点思考

　　中办发〔2017〕10号文件是党中央推进全面深化改革和全面依法治国的重大举措，对于加强和改善党的领导，推进科学决策、民主决策、依法决策，发挥人民代表大会制度优势以及缩小重大事项决定权制度设计与实际功效的差距，具有十分重要的意义，全面贯彻落实文件精神是各级党委、人大和政府共同的政治任务。

　　(一)要深化思想认识，进一步理顺关系。一是正确处理党委决策与人大依法决定的关系。党委决策与人大决定两者相互统一，从本质上讲都是对本行政区域内的重大事项作出规定，都是为了维护人民的根本利益；人大决定只有取得党委的支持才能更好地执行和推动，党委决策需要通过法定程序才能转化为国家意志，具有法律效力。因此，各级人大要切实增强“四个意识”，提高政治站位，坚定自觉维护习近平同志的核心地位和党中央权威，坚决地服从同级党委的领导。各级党委要进一步加强党对人大工作的领导，善于通过法定程序把党委的决策变成国家的意志。各级人大及其常委会要自觉贯彻党委意图，年度讨论决定重大事项的意见、拟讨论的重大事项、讨论中的重要分歧意见、涉及重大体制和重大政策调整的决定决议草案，都要提前向党委请示报告。二是正确处理人大依法决定与政府行政决策的关系。按照国家制度设计和宪法规定，人大是权力机关，政府由人大产生、对人大负责、受人大监督，即为执行机关。这就决定了人大重大事项决定权与政府行政决策权是上下位、决定与执行的关系。人大决定突出原则性、方向性，对全局、根本、长远的重大问题作出决定；政府决策突出具体性、措施性，根据人大决定对行政管理事务作出安排。因此，政府对应当由人大决定的重大事项要及时、主动提请人大审议，重大决策出台前主动向人大报告；人大应当尊重政府依法行使行政权，加强与政府的沟通与协调，使双方在重大事项范围界定上形成共识，达成一致。三是正确处理人民代表大会与人大常委会决定权的关系。按照组织法有关规定，重大事项决定权的主体是人民代表大会及其常务委员会。人民代表大会作出的决定决议是全面的、管总的、根本性的。因此，应当探索把一些影响全局，带有长远性、根本性的问题交由人民代表大会讨论决定，这更符合人民代表大会制度设计的初衷。同时，人大常委会行使重大事项决定权的出发点和落脚点也应当围绕推动人民代表大会决定决议的落实。四是正确处理重大事项决定权与人大其他职权的关系。我们一般把人大的职权归纳为“四权”，四者既独立，又相互联系。人大作出的决定决议具有法律效力，可以说是广义的“立法行为”，人事任免也可以说是决定权的特殊表现形式，而决定决议也需要通过监督权来推动落实。因此，各级人大要善于打出“组合拳”，把决定权与其他权力结合起来，既要对监督过程中发现的问题及时作出决定决议，又要通过视察、调查、专题询问等监督方式推动决定决议落实。

　　(二)强化制度设计，进一步完善相关法律法规。一是尽快进行修法或者立法。要尽快对《组织法》《监督法》和《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》进行修改，把中办发〔2017〕10号文件有关精神法制化。也可以参照对立法权(《立法法》)、监督权(《监督法》)进行立法的做法，探索对重大事项决定权进行单独专门立法。二是尽快建立完善人大及其常委会讨论决定重大事项相关规定。重大事项、重大决定的内容和范围具有地域性、时间性等特点，中央文件和相关法律不可能“一刀切”、面面俱到，需要各级人大结合地方实际，制定讨论决定重大事项具体实施办法，进一步明确重大事项的具体内容、程序等。同时，要加快建立重大事项、重大决策草案合法性审查机制，确保不与宪法、法律法规和上级人大及其常委会决定决议相抵触。三是加快建立政府重大决策出台前向人大报告制度。各级政府应当结合地方实际，加快建立完善相关制度，明确重大决策范围以及向人大报告的方式、程序和责任等事项。要建立年度重大事项、重大决策报告清单，每年年初报送本级人大常委会备案。重大突发事件、自然灾害处置，政府可以先实施，但事后应当及时向本级人大常委会报备。

　　(三)注重程序规范, 进一步提高决定决议质量。一是明确提出审查程序。讨论决定重大事项应当以议案形式提出。除政府主要负责同志、代表联名提出议案外，根据党委的决策部署和视察调研、执法检查、听取政府专项工作报告等发现的问题、代表群众的呼声等需要作出决定决议的，也应当由主任会议或专门委员会提出议案。年初未列入人大常委会讨论决定重大事项清单，需要临时提请讨论决定的事项，应当对其范围、数量等有所限制和规定。二是做好调查研究。各级人大及其常委会应当将对本年度拟讨论决定的重大事项列入年度专题调研计划，交由相关专门委员会或工作机构进行调查研究。要通过座谈会、听证会、论证会等方式，广泛听取各方面的意见，掌握真实情况，在此基础上形成决定决议草案。三是严格审议表决程序。会议审议时，提议案的单位主要负责人或者议案领衔代表应当对重大事项作有关说明。保证审议时间，决定决议草案要充分吸收常委会组成人员的审议意见。对决定决议草案中意见分歧较大的重大问题可以单独进行表决，根据表决结果作出修改；主任会议也可以根据情况建议暂缓表决，进一步调研、修改后，提请下一次会议审议。表决应当采取无记名投票或电子表决器的方式进行。

　　(四)加强监督检查，进一步推动决定决议贯彻实施。一是强化跟踪监督。人大及其常委会要综合运用执法检查、听取审议专项工作报告、专题询问、代表视察、专题调研等方式，加强决定决议特别是实体性决定决议的跟踪监督。二是强化代表的监督作用。要把讨论决定重大事项与审议代表议案、办理代表建议结合起来，积极邀请代表参加调研、座谈会、听证会、论证会，切实发挥代表的推动和监督作用，通过代表广泛了解决定决议执行的“真实影像”。“一府两院”要将年度工作中大事要事、重大举措及其决定决议落实情况在年底人代会上向全体代表报告。三是注重发挥社会舆论监督。要充分利用微博、微信公众号、手机客户端等新媒体加大宣传力度，提高全社会对重大事项决定权的认知度，鼓励社会公众、新闻媒体对决定决议执行情况进行监督和曝光。四是严格问责。对执行或办理不力的单位或责任人员予以曝光并限期整改；对督办仍整改不到位的，要大胆启用质询、特定问题调查等刚性监督方式。要加快建立重大事项、重大决策责任追究制度，尤其是要结合实际明确“重大损失、严重负面影响”具体考量内容和指标，明确“相关领导人员、责任人员”的范围和对象，便于对违法违规决策行为进行纪律和法律追责。

　　(五)加强能力建设，进一步提升讨论决定重大事项水平。一是提高履职能力。要进一步优化常委会组成人员结构，增加懂法律、懂经济、懂管理等专业知识的常委会组成人员比例，加快推进县级人大常委会专职组成人员达到60%。人大常委会组成人员要自觉加强学习宪法、法律、经济等各方面的知识，不断提高政治素质和业务能力。二是发挥“智库”作用。一方面，要建立专家咨询和科学论证机制，对专业性、技术性较强的重大事项，应当组织专家、智库、专业机构进行深入论证和评估；另一方面，要发挥人大制度理论研究会的作用，加大重大事项决定权理论研究，通过理论创新推动工作创新。三是加强联系指导。上级人大要加强对下级人大工作指导，尤其是在重大事项决定权制度建设、范围界定、程序设计等方面，做好示范带动。下一级人大要通过视察、调研、执法检查等方式，坚决确保上级人大及其常委会决定决议在本行政区域内得到遵守和执行。