【邵阳】行使重大事项决定权的邵阳经验及对策

　　讨论、决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。党的十八届三中全会强调指出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，中办发〔2017〕10号文件进一步提出了具体实施意见，因此，认真研究、科学规范、充分行使重大事项决定权，是地方各级人大工作面临的一项重大课题。笔者对邵阳各级人大行使重大事项决定权方面进行了全面梳理总结，开展了细致的调查研究，致力摸清现状、查明问题、分析原因、研究对策、解决问题、推动工作。

　　一、邵阳各级人大行使重大事项决定权的实践经验

　　通过反复的调查研究和多次的座谈研讨，笔者认为，邵阳市各级人大及其常委会依法履职行权，在重大事项的讨论决定方面，勇于探索，大胆实践，积累了一些行之有效的实践经验。大部分单位制定并陆续完善了相关制度，不断规范重大事项决定权的行使程序，及时作出了系列的决议决定，为推动地方民主法治建设和经济社会持续快速健康发展发挥了积极作用。

　　(一)勇于探索，用制度规范工作

　　早在2006年4月，邵阳市第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议就通过了《邵阳市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》。相继建立健全相关制度的还有洞口、武冈、绥宁、新邵、双清、北塔等县市区人大常委会。其中市本级及武冈、新邵等县市区人大常委会正在着手进一步修改完善制度规定，进一步细化报告清单，进一步规范报告程序，使其更具可操作性。

　　(二)大胆实践，及时做出决议决定

　　邵阳各级人大及其常委会大胆实践，依法履职，数年来听取了大量关于重大事项方面的议案和报告，也相应做出了大量的决议决定。如市本级，除了每年在代表大会和常委会上按惯例要做出的国民经济和社会发展计划执行情况与计划的决议、预算执行情况与预算的决议、关于工作报告的决议、关于批准市级财政决算的决议、批准市级财政预算调整方案的决议等决议决定外，近年来还做出了如“《关于加强森林资源培育保护，建设生态文明邵阳的决定》《关于邵阳市“市树、市花”的决议》《关于〈规划(2014-2030)〉、〈邵阳市域东部城镇群城镇体系规划2014-2030)〉的决议》等近百项决议决定。其中，履行讨论决定重大事项职权较好的有绥宁、隆回、邵阳县等县市区。

　　(三)敢于较真，剑指问题开展决议决定落实情况的监督检查

　　邵阳各级人大及其常委会对于落实决议、决定不力的单位及部门敢于较真碰硬，善于剑指问题开展监督检查，情况不查明不住手，问题不解决不罢手。监督检查的方式主要有三种：一是听取和审议“一府两院”专项工作报告；二是对落实决议决定情况实行跟踪督查，由常委会领导带队，相关委室牵头组织，采取听情况介绍、查阅资料、察看现场、召开座谈会等方式进行。三是对落实不力的实行连续跟踪并要求再报告再整改，问题不解决不罢手。如市人大常委会前几年做出市区禁放烟花炮竹的决定后，市区一度禁绝了燃放烟花炮竹，但前两年讲和谐少处罚，政府部门一度松懈，市区又死灰复燃使燃放烟花炮竹的越来越多，市人大常委会立即针对这个问题开展监督，督促市人民政府加强宣传、检查与处罚，目前，燃放烟花炮竹的现象在市区已经基本禁绝。

　　二、邵阳各级人大行使重大事项决定权遇到的主要困难及问题

　　一是认识上存在偏差，贯彻执行困难。有些同志对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足，没有从宪法和法律规定的高度、从加强依法治国的高度来认识行使重大事项决定权的问题。人大系统的一些同志担心，人大行使重大事项决定权会被误认为向党委要权，与政府争权，怕把握不准越权，与其多一事不如少一事，因而只能被动工作，缺乏行使这一职权的主动性，不敢大胆的去行使决定权；而“一府两院”的同志则可能认为，自己辛辛苦苦，整天忙于行政执法与处理事务，人大只是走走程序，现在制度上没有硬性要求，出了问题也很少进行责任追究，报告不报告无所谓，况且报告起来增加工作量，还可能耽误时间，所以执行起来就走了样。导致选择性报告和选择性做出决议决定的现象时有发生。

　　二是重大事项的界定较笼统，绝大部分没有列出清单，各级人大及政府普遍感到操作落实困难。到底哪些是重大事项?投资多少才算重大项目才需要报告?这些问题一直困惑着大家。宪法第一百零四条以及地方组织法第44条关于重大事项的表述都比较笼统比较原则，没有作出全面、具体的界定。虽然邵阳各级人大在行使重大事项决定权方面进行了一些制度上的探索和尝试，但各县市区人大出台的相关规定列出的重大事项同样较为笼统。不同的地方对需要报告的重大事项界定不一样，如新宁县明确，政府财政投资50万元以上的要报告县人大常委会，而邵东则明确3000万元以上的才需要报告。

　　三是行使重大事项决定权的程序不够规范，工作机制普遍没有建立。邵阳各级人大普遍没有建立规范可行的人大讨论决定重大事项的程序机制，科学的论证机制更是难得一见。因此，重大事项的提出、调研、论证，讨论决定的程序和方式方法，保障决议决定贯彻落实的措施等都缺乏具体可行的操作规程，致使操作的随意性大。纵观近几年的工作实践，政府主动提请人大决定的事项多数是政府投资项目融资举债之类的事项，基本上是临时动议，年初没有计划，导致人大行使决定权较为被动，常常是应政府之急，缺乏深入调研、科学论证，仓促“决定”，在一定程度上影响“决定”的质量。

　　四是对重大事项决定后的执行监督和处置力度不够。存在对重大事项议案的提出和审议关注较多，对决定通过后执行情况的跟踪监督关注不够，推动决定落实的措施不够有力，不落实及违反程序、违反规定的重大决策也没有相应的问责制度作保障。

　　三、对策研究

　　(一)统一思想认识，从推进依法治国的高度来增强贯彻落实的主动性

　　在新形势下，地方各级人大依法、完整、有效地行使重大事项决定权，对于深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，加强和改善党对人大工作的领导，发展社会主义民主政治，推进决策民主化、科学化、制度化，都具有十分重要的意义。

　　一是要充分认识到重大事项决定权是人大及其常委会最基础、最重要、最能体现人民当家作主和国家权力机关权威的一项法定职权及法定义务。权由法定，依法治国就必须依法办事，任何组织及个人都不能漠视宪法和法律，更不能凌驾于宪法和法律之上。二是要充分认识到人大行使重大事项决定权是全面推进依法治国的本质要求。三是要充分认识到人大行使重大事项决定权是把党的主张通过法定程序变成国家意志和人民一致行动的重要途径。四是要充分认识到人大行使重大事项决定权是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然路径。五是要充分认识到重大事项决定权是由地方国家权力机关代表民意对国家生活中的重大事项作出决定，充分体现了主权在民的价值理念，是最具权威的决策形式。

　　行使好重大事项决定权，既是地方各级人大及其常委会依法履行职责的需要，也是新形势下加强和改进人大工作的必然要求。在人大法定职权中，决定权是最根本、最主要的权力，离开了决定权，人大就不能成为权力机关。因此，党委应牢固树立宪法和法律意识，从改进党的执政方式，提高党的执政能力高度出发，支持和保证人大依法行使重大事项决定权，善于通过人大行使重大事项决定权，把党委对地方重大事务的主张转化为国家意志和全体人民的自觉行动。政府应充分尊重人大的法律地位，牢固树立依法行政意识，正确处理好人大与政府的决定与执行、监督与被监督的法律关系，对于依法应当由人大决定的重大事项，都要积极主动提请人大决定。人大常委会应切实增强行使重大事项决定权的责任感和使命感，牢固树立责任意识和担当意识，把行使决定权摆在人大工作的突出位置，积极作为，理直气壮地行使重大事项决定权。有了高度的思想统一和党委政府的支持，我们在研讨中感到最难的问题就迎刃而解。

　　(二)科学界定范围，从细化重大事项报告清单入手来增强贯彻落实的可执行性

　　当前，全省甚至全国各地人大普遍在建立或健全人大讨论、决定重大事项的制度，个别省、市已经出台或正在出台实施意见。建议无论是在完善相关制度、出台实施意见时，还是在今后的工作中，人大和政府都应多加强沟通与商榷，最好建立定期召开联席会议制度和协调机制，坐下来认真讨论并广泛征求意见，科学界定讨论决定重大事项的范畴，细化重大事项报告清单，衔接好重大事项报告的具体事宜。

　　通常，重大事项可以归纳为以下五项：一是宪法、法律、法规有明确性规定和原则性规定的；二是事关本行政区域内经济社会发展全局性、长远性、根本性的；三是人民群众普遍关注、迫切要求解决的；四是需要人民群众和社会各个方面广泛参与和共同遵守的；五是人大认为需要讨论、决定的其他事项。

　　为了便于操作，还可以将重大事项的范围细分为“议必决”“议可决”“议不决”三大块具体列出。“议必决”是指必须提请人大或者常委会讨论决定的重大事项，通常是宪法、法律、法规有明确性规定和原则性规定的重大事项，还有同级党委、政府提出的必须做出决议决定的重大事项。如：国民经济和社会发展中长期规划，年度计划的调整方案，本级预算调整方案和决算；各类总体规划、城市总体规划和近期建设规划以及重大变更、产业发展规划、产业区域布局规划；推进社会主义民主政治建设和加强法治建设的重大举措、加强民主法治建设和社会治安综合治理的重大举措；涉及民族团结、宗教事务的重大事项；涉及教育、科学、文化、卫生等领域的重大制度变革和重大政策调整；撤销下级人民代表大会及其常委会和本级人民政府不恰当的决议、决定和命令等。“议可决”是指政府作出重大事项决策前，事先应向人大常委会报告，人大常委会审议后提出意见、建议，必要时可以视情况作出决议、决定。如：政府融资举债使用计划、资金管理使用方案、项目决算结果；超预算机动经费的追加使用和新增支出；人民政府年度投资计划及重大变更方案；大额国有资产和资源的处置；低于评估价的土地出让；重点企业技改、工商市场准入条件及其优惠政策；年度财政预算中专项资金的分配安排计划；棚户区改造资金使用办法等涉及政府资金资产类的重大事项；住房、养老、失业、医疗等社会保障制度的重大改革方案及相关基金的收支管理；发展教育、科学、文化、卫生、体育等事业的重大措施；本级制定的水、电、燃气、医疗、公共交通、污水处理、垃圾处理、电视网络等公用事业价格(收费)调整方案；在社会上影响较大，涉及到学生、农民和企业等收费标准调整的方案措施；中小学、幼儿园规划的制定和变更；医院、学校、文化馆建设及整体搬迁等涉及民生利益的重大事项；土地整理项目实施方案；重大项目建设的决策、建设和预算(设计)投资超20%的项目变更；经济建设布局及主导产业结构的重大调整；由财政投资，对经济发展、环境和自然资源保护有重大影响的建设项目立项；城市已公布实施的片区规划调整；城区经批准实施的重点项目容积率调整；城市重大基础设施、重要人文景观的改造建设方案；文物的保护、挖掘及开发；其他涉及国计民生的重大改革措施、重大民生工程、重大建设项目；城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护的重大举措等。“议不决”是指只审议提出意见、建议而不用做出决议决定的重大事项。如：其他财政收支审计情况及问题整改情况；各类政府性基金、社保资金、专项资金的使用和管理情况；上级转移支付增加情况；市城区公共汽车线路调整、增设和出租车运行情况；市级国有资产监督管理情况；农村改革、农业投资发展、农民增收等涉农重大政策贯彻实施情况；土地利用总体规划和年度利用计划的执行情况；基本农田保护区重点项目建设和管理情况；大型矿山开采情况等；国有集体土地出让征收收支情况；政府推进依法行政情况；执法责任制、错案责任追究制和行政过错责任追究制落实情况；重大自然灾害的救济情况和特大突发事件的处理情况等。

　　(三)完善工作机制，用规范的程序来增强贯彻落实的科学性

　　建立健全规范的工作机制，可以保证讨论决定重大事项的程序一经启动，就有章可循、有相应的机制来保障。要防止临时动议，仓促审议，被动性做出决议决定，确保工作质量和效率。人大应完善和规范讨论决定重大事项各环节的工作机制，主要包括议案提出、议案受理、调研论证、审议决定、决定执行、公布与实施、实施监督等环节，还要建立专家咨询和科学论证机制。政府应完善和规范依法决策的程序机制，包括起草建议稿、公众参与、专业论证、风险评估、合法性审查、向本级人大报告、集体讨论决定、后评估等环节的程序，还应实行严格的决策责任追究。人大与政府要共同努力，建立联席会议制度，建立通报、沟通、衔接和协商机制，为人大及其常委会依法有效行使重大事项决定权，提供制度和程序保证。要加强合法性审查和科学性论证，发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用，扩大人民群众有序政治参与，提高讨论决定重大事项的科学化民主化法治化水平。建议安排一二个市先行先试，形成规范的程序、具体细致可操作的范围界定、切实可行的工作机制等，然后再提请省人大依法出台相关制度、实施办法、配套的工作机制，发全省推广执行，达到全省各级人大操作规范有序，整体工作能力水平得到提升。

　　(四)提高议决能力，用出色的工作业绩来提高信服度和依赖性

　　一是要选优配强常委会组成人员，努力提高常委会审议决定的质量。二是要加强学习培训，着力提升人大各专门委员会和常委会各工作机构的工作能力水平。三是要致力改变工作作风，确保工作的高效率。四是要深入开展调研，反复加强论证，确保决议决定的民意基础和科学性。人大讨论决定重大事项的水平提高了，信服度自然提升，自身能力素质强了，权威自然建立，为民行权谋利多了，民众的信赖与拥护自然爆棚。