关于县级人大行使重大事项决定权的思考

　　《中共中央办公厅印发〈关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见〉的通知》(中办发[2017]10号)，是继党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》报告中明确提出“关于健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，中央再以文件形式专门出台实施意见，意义深远，这是对政府科学决策、民主决策、依法决策提出了新的任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是建设服务型政府、法治型政府的重要任务，是保证人民当家作主权利的重要体现，也是新时期做好人大工作的纲领性文件，是县级人大及其常委会履职的新内容，是县级党委、人大及其常委会和政府共同的任务。

　　县级人大及其常委会行使重大事项决定权的现状

　　讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予县级人大及其常委会的一项重要职权。特别是近年来陆续对宪法和相关的法律法规进行了修订，进一步明确了县级人大及其常委会依法讨论、决定本行政区域的重大事项的内容，人大依法行使重大事项决定权在实践中得到了进一步的落实。依照宪法和法律法规的规定，县级人大及其常委会讨论决定重大事项的范围主要有审查和批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算的调整方案，审查批准本级决算，审议通过城市总体规划的修改，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项。在具体的实践中，除上述事项外还有如：行政区域的调整、政府融资及融资建设的重点项目等重大事项，县级政府在报上级政府审批前，依法提请县级人大常委会或者人民代表大会进行了审议，县级人大及其常委会依法作出了相关的决议决定，诸多重大事项逐步实现了县委的主张、政府的意愿与群众的要求得到了统一。

　　县级人大及其常委会行使重大事项决定权面临的困惑

　　近年来，县级人大及其常委会在宪法、法律框架内，对重大事项决定权的行使进行了不断的探索和实践，取得了很大的成效和进展。但限于法律和制度等方面欠缺的原因，重大事项决定权范围界定模糊、职能虚化、操作困难、刚性不足等问题依然存在。从近几年工作实践来看，政府主动提请人大决定的事项大多数是政府投资项目举债等事项，年初没有计划，基本上是临时动议的，导致人大行使决定权较为被动，常常是应政府之急，缺乏深入调研、科学论证，仓促“决定”，在一定程度上影响“决定”的质量。同时，县级人大及其常委会在实践中也缺少有关这方面可资借鉴的成熟经验。这些都导致了长期以来重大事项决定权在实践中难以充分有效地发挥其应有的作用，客观上也削弱了人大的职权。

　　其困惑主要表现在以下三方面：一是什么是重大事项?重大事项的范围是什么?实践中对重大事项的范围界定、决定程序以及人大如何受理等缺乏明确规定。二是如何启动重大事项决定权?政府哪些事项应当提请人大审议?选择重大事项的原则是什么?如何向本级人大报告?政府很难选择也很难把握，提请人大及其常委会审议决定的重大事项管道不畅，导致重大事项决定权启动困难。三是重大事项决策失误应承担什么责任?如何追究责任?四是县级重大事项大部分由县委作出决策，政府具体抓落实，人大怎么办?五是人大及其常委会自身在行使重大事项决定权上也存在认识不到位、范围不清楚、程序不完善、形式不充分，甚至不愿、不敢行使等问题。

　　县级人大及其常委会行使重大事项决定权的途径

　　如何有效行使重大事项决定权，是我们必须着力解决的问题。只有依法做实重大事项决定权，才能逐步缩小人大制度设计与实际功效的差距，进而稳妥有效地发展和完善我国的人大制度。针对存在的问题，可从以下几个方面对重大事项决定权作出细化和完善。

　　一是主动争取县级党委的领导和支持，实现党的领导权与人大重大事项决定权的统一。县级人大及其常委会在作出有关重大事项决定前，应坚持向党委报告，并提供和说明重大事项的目的与意义，征得党委的原则同意；党委也应注意发挥县级人大及其常委会的作用，及时提出意见建议。这样不仅保证人大决定权与党委的中心工作合拍，与党委的工作部署相一致，而且能够保证县级人大及其常委会所作出的决定更加符合实际，能够得以贯彻实施。

　　二是完善修订出台《县级人大及其常委会行使重大事项决定权实施办法》，让讨论决定重大事项有章可循。依据宪法、法律法规及中央有关文件精神，进一步完善修订出台《县级人大及其常委会行使重大事项决定权实施办法》。一要明确重大事项的界定范围，使边界更清晰，便于县级人大和政府在实践中具体操作。如：把审议重大行政区划调整方案；撤销下一级人大不适当的决议、决定或者县级政府不适当的决定、命令；县级人大换届选举工作中的有关重大事项；土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、环境保护规划、城市总体规划等重要规划的编制、修改和实施情况；教育、文化、卫生、体育、社保等涉及群众切身利益的重大决策和重大项目的实施、重大财政支出项目等，纳入县级政府应当依法向县级人大及其常委会报告的重大事项范畴，使重大事项的范围更加清晰。二要建立重大事项“年度清单”制度，即每年年底县政府根据经济社会发展实际情况，研究提出下一年度拟提请县级人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，报县级人大常委会征求意见，由县政府修改完善并报县级党委研究同意后，列入县人大常委会 “年度清单”通过一套完整的严格的程序，明确县政府提交重大事项清单的原则及具体事项、人大受理政府提交重大事项清单的原则及办理程序，保障县人大常委会每一个重大决定的出台都经得起推敲和检验。三要建立健全规范的工作机制，细化和完善重大事项的提出、调研、审议、表决及监督等操作程序，可以保证讨论决定重大事项的程序一经启动，就有章可循、有相应的机制来保障依法讨论、决定重大事项，建立通报、沟通和协商机制，为县级人大及其常委会依法有效行使重大事项决定权，提供了较为明确的依据，有利于县级人大及其常委会更好行使重大事项决定权，从而更好推动宪法法律法规和中央文件要求精神落到实处。

　　三是严格执行重大事项决策责任追究制度，让讨论决定重大事项更有实效。人大讨论决定重大事项制度的贯彻落实情况，不仅关系到地方国家权力机关在人民群众中的影响力，也关系到党委政府决策更加科学民主。法律的生命力在于执行，重大事项决定权的关键在于落实。要把重大事项决定权与监督权紧密结合起来，明确规定有关重大事项决定决议的执行情况，可作为监督议题提请县级人大常委会审议，以充分发挥人大监督的效力，运用法定监督手段保证人大决定决议贯彻实施。对于县政府对县人大及其常委会作出的重大事项决定权不依法执行或者故意不执行，导致公民、法人和其他组织的合法权益或者公共利益、国家利益受到损害，或者造成不良影响的，必须加强对相关执行机关贯彻实施重大决策的跟踪监督，通过视察调研、检查、专题询问、特定问题调查等办法，督促重大决策执行到位。对那些干扰、拖延的，甚至顶着不办的，要采取质询、调查、罢免、撤职、撤销等法定程序严格执行责任追究，以保证重大事项决定权的权威性和严肃性。