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制图/李晓军
编者按：
备案审查制度是我国一项宪法性制度,是有中国特色的宪法监督制度,是全国人大及其常委会监督宪法法律实施的重要方式。全国人大常委会法工委作为全国人大常委会具体承担公民、组织审查建议研究职责的工作机构,对立法法、监督法赋予公民、组织提出违宪违法审查建议的权利始终高度重视。近日,《法制日报》记者采访了全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰,对十二届全国人大以来备案审查工作主要情况作了解读。
□ 法制日报记者 蒲晓磊
今年“五一”假期前,全国人大常委会法工委收到了一份“特殊的礼物”——一件来自100多名研究生联名提出的审查建议。
4月22日,在上海大学举办的“2017中国知识产权研究生著名商标专题研讨会”上,来自全国20多所大学的100多名知识产权研究生达成了一个共识,即“我国当前各地的著名商标制度存在着诸多严重问题亟待大力解决”。
在研讨会上,100多名学生联名对《重庆市著名商标认定和保护条例》提出审查建议,建议全国人大常委会开展著名商标地方立法调研。
在研究之后,全国人大常委会法工委将审查建议转送给了重庆市人大常委会办公厅,并提出了“请研究并于2017年6月9日前反馈意见”的要求。
“法学专业大学生通过这种方式来关注国家法治建设,真的让我很受触动。”在全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰看来,这份“特殊的礼物”很有意义。
“随着全面依法治国的逐步深入,备案审查制度作用的不断显现,公民、组织运用法治思维和法治方式理性表达诉求,积极参与对立法活动监督的情况将会越来越多。我们也将一如既往地坚持对公民、组织提出的审查建议逐一进行认真研究。”梁鹰近日对《法制日报》记者说。
4年接收各类审查建议443件
近年来,多个地方颁布或者修订了计划生育条例。其中广东、云南、江西等地条例规定,用人单位可以与违反地方计划生育条例的职工解除劳动合同(劳动关系、聘用合同)或者辞退、开除。
这类规定一出,立即引发了社会的广泛关注与热议。
就在刚刚过去的5月,长期关注此事的上海财经大学法学院教授王全兴、人力资源和社会保障部劳动科学研究所研究员王文珍、北京大学法学院教授叶静漪、浙江财经大学法学院教授钱叶芳决定联名提出审查建议。
“我们研究认为,此类规定违反了劳动合同法第三十九条关于用人单位单方解除劳动合同的法定情形,同时法律也未赋予地方立法机关增设用人单位解除劳动合同法定情形的权利。”王全兴等专家在建议中认为,依据立法法相关规定,建议全国人大常委会对此予以审查。
“我们已经收到了这几名专家提出的审查建议,并已依法启动审查。我们会认真依法进行审查研究,并向提出建议的公民进行反馈。”梁鹰对记者说。
自十二届全国人大以来,全国人大常委会法工委共接收公民、组织提出的各类审查建议443件。其中,2013年度62件、2014年度43件、2015年度246件、2016年度92件。
4年来,公民、组织向全国人大常委会提出违宪违法审查建议的数量呈不稳定态势。例如,2015年度全国人大常委会法工委共研究处理审查建议246件。这一数量是十一届全国人大五年间年平均数的340.72%,是2014年度的512.50%。
“究其原因,主要是制定机关出台的规范性文件直接与公民、法人的权益密切相关,社会关注度高,以及备案审查工作宣传力度加大等。”梁鹰在对情况进行分析后指出。
梁鹰特别指出,公民、组织提出审查建议,不少是在自身权益受到侵害且穷尽各种救济途径后提出的。建议审查的规范性文件,其制定机关层级有高有低,内容涵盖经济、政治、社会、文化等多个领域,问题既涉及与法律之间的关系,又涉及具体执法等实际问题。
“其中,有的属于历史遗留问题,有的属于立法过程中没能解决的难点问题,有的属于改革发展过程中的问题,需要考虑的因素多,研究面临的难度大。”梁鹰说。
认真研究每一份审查建议
在逐渐增大的难度面前,法工委除了坚持“对审查建议逐一进行认真研究”的同时,还建立和完善备案审查中函告制定机关并听取意见、征求有关部门和有关方面意见、实地调研、向审查建议人反馈等方面的工作机制,不断加强备案审查的监督纠正力度,回应社会关切,维护国家法制统一和公民、法人的合法权益。
今年两会期间,全国人大常委会法工委副主任许安标在3月9日举行的十二届全国人大五次会议记者会上提到,有一个经媒体报道的案例“不止看了一次”。
2015年10月,浙江省杭州市居民潘洪斌骑行的一辆电动自行车被杭州交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》扣留。潘洪斌认为,该条例在道路交通安全法的有关规定之外,增设了扣留非机动车并托运回原籍的行政强制手段,违反了法律规定。因此,潘洪斌于2016年4月致信全国人大常委会提出审查建议,建议对《杭州市道路交通安全管理条例》进行审查,请求撤销该条例中违反行政强制法设立的行政强制措施。
在收到审查建议之后,全国人大常委会法工委向杭州市人大常委会发函,请其就《杭州市道路交通安全管理条例》有关公安交通管理部门对违反通行规定驾驶燃油助力车等非机动车辆可以扣留并托运回原籍,且托运的相关费用由车辆所有人承担的规定,作出说明。
杭州市人大常委会责成有关部门对审查建议进行研究后,书面反馈了意见。全国人大常委会法工委对条例制定机关反馈的意见进行了认真研究,认为条例关于扣留非机动车并强制托运回原籍的规定与行政强制法的规定不一致。
全国人大常委会法工委就上述问题与杭州市人大常委会进行沟通,要求制定机关进行研究,对条例规定进行修改。之后,杭州市人大常委会和有关部门着手研究条例修改方案,决定将条例的修改列入2017年立法计划,同时委托专家学者对本届人大任期内制定的全部地方性法规的合法性问题进行全面审查。
此后,全国人大常委会法工委按照有关规定向提出审查建议的公民潘洪斌进行了书面反馈。
这样的事例,在全国人大常委会法工委的工作中并不少见。
2013年,分别就《黑龙江省气候资源探测和保护条例》关于气候资源探测设定行政许可、《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》关于补偿协议履行争议的解决方式、《四川省〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉实施办法》关于主任会议许可对代表采取限制人身自由的强制措施等问题,与黑龙江、吉林、四川省人大常委会法工委进行沟通,交换意见,还就四川省代表法实施办法存在的违法问题提出了处理建议。
2015年,就《江苏省城乡规划条例》,与江苏省人大常委会法工委沟通,交换意见,提出修改的建议。
2017年,就地方审计法规中规定的以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的规定,向31个省、自治区、直辖市人大常委会发函,要求地方自行进行清理。
……
“对于审查建议涉及的法规、司法解释中存在的违法问题,我们认真依法开展监督纠正工作,通过与制定机关沟通,促使其得到修改、废止或者明确纳入修改计划。”梁鹰说。
实现反馈工作常态化制度化
对提出审查建议的公民、组织进行反馈,是备案审查工作的一项重要环节。
党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
“我们紧紧围绕加强备案审查制度和能力建设这一任务,积极开展了相应的工作。”梁鹰说。
值得注意的是,在2014年之前,全国人大常委会法工委就进行了建立反馈工作机制的探索,由法规备案审查室对审查建议人进行反馈,取得了较好效果。2014年全国人大常委会工作要点中提出,健全备案审查制度,研究建立备案审查工作中的沟通、反馈机制。
最终,在对多年来的工作进行梳理和总结之后,制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》,从而实现反馈工作常态化、制度化。
该工作办法规定,对公民、组织针对法规、司法解释提出的审查建议,要视情况作出相应的反馈:
经研究认为建议审查的法规、司法解释不存在与法律抵触问题的,在研究结束后进行反馈,对有关情况予以说明。
经研究认为建议审查的法规、司法解释存在与法律抵触问题的,在依照备案审查工作程序对相关问题处理后进行反馈,告知处理结果。
对不属于全国人大常委会审查范围的规范性文件提出的审查建议,转送有权审查的机关研究处理的,在转送后告知建议人转送情况；不予转送的,可以告知建议人径向有权审查的机关提出。
部分地方未及时修改法规保证行政审批制度改革举措落地 法工委主动“出击”审查成常态
□ 法制日报记者 蒲晓磊
2015年修改后的立法法强化主动审查机制,规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构,可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；并对司法解释作了约束性规定,要求司法解释应当主要针对具体的法律条文、必须报全国人大常委会备案审查等。
值得注意的是,修改后的立法法赋予设区的市立法权后,有地方立法权的主体数量从过去的80家增加到300多家,维护法制统一的难度明显增大,加强备案审查工作更加紧迫。
“无论是备案审查工作的重要性,还是备案审查工作难度的增大,都对我们的工作提出了更高的要求,包括备案审查工作机制的完善、备案审查能力建设的加强等。”全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰近日在接受《法制日报》记者采访时指出,要积极开展主动审查研究工作,不断推动备案审查制度和能力建设。
逐件审查行政法规和司法解释
按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,对“一府两院”报备的行政法规、司法解释,坚持逐件、逐条进行主动审查研究,提出审查研究报告。审查研究报告对每一件行政法规、司法解释,无论是否存在与法律不一致的问题,都提出明确的审查研究意见。
十二届全国人大以来,4年间共审查研究42件行政法规、98件司法解释。
梁鹰指出,近年来,行政法规和司法解释呈现出以下两个特点:数量多、内容广、领域宽、专业性强；制定工作不断规范,质量不断提高。
对于全国人大常委会法工委而言,面对不断发展变化的新情况,必须始终严格掌握合法性审查标准,不断完善工作机制,积极改进工作方法,方能切实提高工作成效。
“对发现的与法律规定不一致问题,依法开展监督纠正工作。在坚持工作层面沟通协商的同时,逐步推动正式提出书面研究意见,提高审查研究工作的严肃性和权威。”梁鹰说。
为使备案审查各主要工作环节均形成制度和有章可循,全国人大常委会法工委制定了《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》,其中包括对存在违法性问题的法规、司法解释的处理等内容,并对审查建议人反馈等备案审查中的各个主要方面和各个重要环节都进行了规范。
“这项工作规程的制定,不仅为我们开展备案审查工作提供了一个可操作的制度规范,也为地方人大常委会加强备案审查制度建设提供了一个较好的范本。”梁鹰说。
对地方性法规开展重点审查
针对1万多件现行有效的地方性法规,全国人大常委会法工委结合中央有关决策部署和相关法律的修改情况,有重点地开展主动审查研究工作。
党的十八大提出要深化行政审批制度改革,继续简政放权。2013年至2014年两年间,为依法推进行政审批制度改革,全国人大常委会先后3次通过修改有关法律的决定,取消或者下放了一批行政审批事项。
“2015年,我们组织力量,对与3次修改法律有关的107件地方性法规,逐件进行认真研究,掌握地方性法规根据法律取消或者下放行政审批事项作相应修改的情况。最后确认有30多件地方性法规与修改后的法律规定不一致。”梁鹰介绍。
随后,全国人大常委会法工委向各省、自治区、直辖市人大常委会发函,要求各地及时研究处理与修改后的法律不一致问题。同时,还结合地方性法规修改工作,积极推动地方性法规的常态化清理。
这样的审查工作,对于全国人大常委会法工委而言,已是一种常态。
让梁鹰印象深刻的是,针对部分地方出台“雷人法规”影响政府形象或者突破法律、损害法律尊严的问题,全国人大常委会法工委多次开展了主动审查研究工作。
“例如,对《广州市控制吸烟条例》《广州市养犬管理条例》《深圳市公共厕所管理办法》《北京市主要行业公厕管理服务工作标准》等地方性法规、规章以及规范性文件是否报送备案的情况进行了解,并对有关文件进行审查研究。”梁鹰说。
推进备案审查信息平台建设
近年来,各地备案审查机构设置逐步完善,人员配备逐步到位,审查能力水平不断提高。但与此同时,进展不平衡、不少地方机构人员不足等问题依然存在,难以适应备案审查工作要求。
“随着中国特色社会主义法律体系的形成和全面依法治国的推进,尤其是赋予设区的市地方立法权后,立法主体数量大幅增加,地方性法规的数量也将大大增加,备案审查工作面临更大挑战。”梁鹰说。
在这样的背景下,全国人大常委会法工委会同办公厅秘书局、信息中心等有关单位,于2016年上半年启动了备案审查信息化建设工作,计划在两到三年左右的时间内,建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台。
据了解,备案审查信息平台建设进展顺利,法规备案审查信息平台已初步建成。目前,现行有效的一万余件地方性法规已按照统一规范的格式上传到平台。
梁鹰介绍,这项工作的长远目标是将所有纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件均实现电子报备,最终建成覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台,实现全国各级立法主体、备案审查主体互联互通。
来源：法制日报
编辑：redcloud