湖南人大微信省人大常委会委员
省人大环境与资源保护委员会副主任委员 姜玉泉
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
在2014年2月召开的省十二届人大第三次会议上，长沙、衡阳、株洲代表团的有关代表，分别联名提出了《关于制定〈湖南省大气污染防治条例〉的议案》。省人大常委会高度重视，将其列入了2014年立法计划提请审议项目，同时在全省组织开展大气污染防治法执法检查，为立法工作做了一些准备。为做好审议准备工作，我委有关人员在2014年先后赴北京市等省市区学习相关立法经验和做法。今年6月21日，省人民政府将《湖南省大气污染防治条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)提请省人大常委会审议。收到议案后，我委结合环境保护法执法检查，先后在衡阳市、株洲市、邵阳市召开座谈会听取了意见。7月15日，委员会召开全体会议，对《条例(草案)》进行了审议。现将审议意见报告如下：
我委认为，目前湖南的空气质量与国家标准、公众的期望值还有较大的差距，为了巩固全省大气污染治理的成果，改善全省的大气环境质量，提高人民群众的生活幸福指数，制定该条例是非常必要的。我委建议借鉴北京市、上海市、河北省、安徽省及南京市、武汉市、宁波市等地的立法经验和做法，着重在制度体系、法规体例、法律责任等方面，进行修改和完善。
一、关于制度体系建设
我委认为，《条例(草案)》的制度体系还需进一步完善和配套。
一是建议制订严格的空气质量达标管理制度。 环境保护法第十五条规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方标准；对国家已作规定的项目，可以制定严于国家标准的地方标准。我省的大气污染状况在全国是比较突出的，特别是燃煤污染、工业污染、机动车船排放污染、扬尘污染、餐饮油烟污染等方面的污染较重，建议结合湖南实际制订严格的空气质量达标管理制度，补充有关地方标准，制订严于国家标准的相关地方标准。
二是建议深化、细化污染物排放总量控制制度。 环境保护法第十六条规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方标准；对国家已作规定的项目，可以制定严于国家标准的地方标准。《条例(草案)》第九条仅将考核目标建立在完成国务院下达的重点大气污染物排放总量控制目标上，满足于完成国家考核任务，没有要求县以上地方人民政府结合当地大气污染的实际情况，积极改善大气环境质量，立法理念与大气污染防治法第二条中“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理”的规定、第三条中“使大气环境质量达到规定标准并逐步改善”的规定不相适应。同时，环境保护部已不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司，分设为水、大气、土壤三个环境管理司，目的是按照污染元素重新分类，细分污染物管理和考核制度，既严控污染物排放总量，又严格控制污染物排放分量。通过细分污染元素，对应采取有效的防治手段，使各地的水、空气、土壤质量能够达到国家规定的质量标准要求，并能得到逐步改善。湖南既是有色金属之乡，又是重金属污染的重点区域，大气污染成因及污染因子有别于其他省份，建议按照国家新的改革方向，结合湖南的实际，补充大气污染物排放地方标准，制订严于国家标准的地方标准。
三是建议制订大气污染区域联防联控制度。 我省长株潭三市近年来空气质量平均超标天数的比重较高，并频上全国大气污染防治重点城市空气质量十大最差城市排行榜。长株潭城市群既是全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，也是国家重点区域大气污染防治规划中的“三区十群”之一，应当在全国的大气污染防治中起到表率作用，但《条例(草案)》中对此重点区域的大气污染如何联防联控，没有提及更未做出具体规定。
另外，建议按照中央全面深化改革领导小组最近审议通过的有关文件精神，在条例中建立环境保护督察制度、党政领导干部生态环境损害责任追究等制度，并健全企业环境风险评价管理等制度，使环境保护的“党政同责”和“一岗双责”在大气污染防治中能得到充分体现，把环境保护主体责任、领导干部目标责任和责任追究制落到实处。
二、关于法规体例的完善
提请本次会议审议的《条例(草案)》，内容比较单薄空泛，缺少刚性和操作性。我委认为应当结合湖南实际，对大气污染防治法的部分内容作具体实施规范，进一步突出可操作性，以适应我省当前大气污染防治工作的实际需要。建议像审议《湖南省湘江管理条例(草案)》一样，按照制定条例的实际需要，分章节进行归纳和表述。并借鉴北京市、江苏省等地的做法对《条例(草案)》的相关条款和内容作实质性的修改和完善。
三、关于机动车船排放污染防治
全省机动车的保有量增加很快，目前已达到1035万辆，其中燃油汽车约占80%，黄标车老旧车等高排放污染车约占20.6%。在长株潭三市PM2.5来源分析中，机动车尾气的贡献率高达25.5%。同时船舶排放污染增长也很快，据环保部测算，2013年我国船舶的二氧化硫、氮氧化物排放量，分别占全国排放总量的8.4%、11.3%。我省目前有水上运输船舶8000多艘，洞庭湖和湘资沅澧四水流域沿线城镇密布，目前对船舶排放的污染大都还是防治盲区。
对此，省人大常委会在大气污染防治法执法检查报告和审议意见中，均提出“建议增加船舶污染防治内容，尽快修订出台《湖南省机动车船排放污染防治办法》”(以下简称《办法》)。省环保厅在2014年启动了《办法》的修订工作，省政府法制办进行了审查和修改，并在网上公开征求意见。目前，《办法》己经失效，修订程序也终止了，省政府有关部门协商的意见是在本条例中解决这一问题。但是，《条例(草案)》仅在第十六条、第十七条中对此作了原则性规定。我委认为，这些规定过于简单，建议借鉴上海市、安徽省等地的做法，在条例中就此单设一章，结合我省实际进行补充完善，并且增设关于船舶污染防治的条款。
四、关于法律责任
目前环保领域“违法成本低、守法成本高”现象突出，我委认为应当在法律法规许可的范围内，加大对违法行为的惩处力度。建议参照外省市区的做法，设立操作性强的法律责任，并针对新增或严格的相关管理制度和地方标准，设定对应的法律责任。
另外，《条例(草案)》目前的法律责任仅三条，但第二十九条规定的内容，在大气污染防治法第一百一十三条中已经做了明确规定，属于《条例(草案)》第三十条“违反本条例其他规定，有关法律法规规定处罚的，从其规定”的行为，不宜在法律责任中仅就此单独作出规定，建议删除。第二十八条对政府及其主管、其他监管人员失职、渎职等违法行为，未规定相应的法律责任。建议在此条中增加一款：“各级人民政府及其有关部门工作人员在大气污染防治工作中，有失职、渎职、玩忽职守等违法行为的，由行政监察部门对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分；构成犯罪的， 依法追究刑事责任。”或者在第一款的“部门”后增加“及其工作人员” 。
五、关于其他条款的修改建议
我委对《条例(草案)》其他条款，提出了一些具体修改建议：
1、建议细化其他主管部门及其监管职责。第三条第二款明确的其他主管部门不够全面，例如在第十九条中规定了林业部门的有关职责，但在第三条的其他主管部门中，却唯独没有提及该部门。事实上，森林火灾、林业有害生物防治的农药使用等，都有可能造成严重的大气污染。还有工商行政管理、海关、出入境检验检疫、城市管理、渔业、水行政等主管部门，都有法定的大气污染防治职责。为防止职能分工不清导致互相推诿等现象发生，建议按照大气污染防治法释义，将已经明确具有大气污染防治职责的行政主管部门，逐一写入该条第二款。
2、建议在第五条第二款中增加乡镇人民政府(街道办事处)。
3、建议在第十三条第三款中增加风能、生物质能源。
4、建议在十五条“应当集中在城乡规划确定的工业园区建设。”之后，增加“项目应当配套建设完善的环保设施，实现污染物达标排放。”
5、建议在第十九条增加第三款，就非农土地开发和利用过程中产生的大气污染作出具体规定。
6、建议在第二十一条中增加第三款：“支持将秸秆、落叶等能源化，推进农村清洁能源的替代和开发利用。”
7、建议增加防治餐饮油烟污染等方面的条款，特别是要严格管制城区烧烤。
此外，我委还对《条例(草案)》提出了一些文字上的修改意见。
以上报告，请予审议。
编辑：redcloud