湖南人大微信——2016年5月24日在省十二届人大常委会第二十二次会议上
省人大财政经济委员会副主任委员 姚茂椿
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
收到省人民政府提请省人大常委会审议的《湖南省实施〈中华人民共和国旅游法〉办法(草案)》(以下简称《办法(草案)》)后，我们先后征求了各市州和省直相关部门的意见，赴郴州、张家界、怀化、岳阳等市县开展了立法调研，考察了广西的旅游立法工作。4月22日，我委召开全体会议对《办法(草案)》进行了审议。现将审议意见报告如下：
一、关于立法的必要性。旅游业属于涉及范围广、消耗资源低、带动系数大、创造就业多、综合效益好的服务性产业。2013年10月1日《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)颁布施行，标志着我国旅游业步入全面依法治旅、依法兴旅的新阶段。《旅游法》对保障旅游者和旅游经营者的合法权益、保护和合理利用旅游资源、规范旅游市场秩序、促进旅游业持续健康发展作出了全面规范。但由于各地旅游业发展的差异性和市场监管的复杂性，其部分条款规定得比较原则，需要地方立法加以细化，个别条款还明确授权地方制定管理办法加以具体化。
我省是旅游资源大省。近几年，我省旅游业快速发展。2015年全省接待国内外旅游者4.73亿人次，居全国第8位，实现旅游总收入3712.91亿元，居全国第11位，旅游总收入占GDP总量的12.8%。旅游业已成为我省重要的支柱产业。省人大常委会多年来对旅游法制建设高度重视，1997年出台《湖南省旅游管理条例》，2008年对原条例进行全面修订，重新出台了《湖南省旅游条例》，为促进我省旅游业的快速发展起到了重要作用。但随着旅游业日新月异的发展，旅游新业态、新模式不断出现，旅游业跨地域、跨行业融合发展不断加快，我省旅游发展中整体水平不高、基础设施建设滞后、公共服务水平较低、监管难以到位等问题日益凸显，《湖南省旅游条例》的规定已与我省旅游发展的现状和要求不相适应，与上位法的不一致、不协调也非常明显。另外，国家近年出台了一系列促进旅游发展的规范性文件，我省旅游改革和发展也积累了一些好做法、好经验，需要上升为地方性法规加以确认。综上所述，加快完善我省旅游立法，优化顶层设计，对于全面贯彻落实《旅游法》，推动我省旅游业的快速发展和提升，实现旅游大省向旅游强省的跨越，具有重要的意义。
二、关于旅游管理体制机制。旅游活动涉及工商、公安、消防、卫生、安监、质监、交通运输等多个监管部门。为了明确政府职责，促进部门联动，形成发展和监管合力，《旅游法》明确了建立政府旅游综合协调机制、旅游市场联合执法监管机制和旅游投诉统一受理机制等，建议《办法(草案)》结合我省实际进一步细化和补充。一是明确统筹协调旅游业发展和监管的部门或机构。《旅游法》第七条规定，县级以上人民政府明确相关部门或者机构对旅游业发展和监督管理进行统筹协调，而《办法(草案)》第二条则规定由县级以上人民政府进行统筹协调，这与《旅游法》的规定不一致，建议作相应修改。二是完善旅游市场联合执法机制。《旅游法》第七章对县级以上人民政府和旅游主管部门及其他有关部门实施旅游监督管理的职责、权限、范围、方式等作了原则规定，建议《办法(草案)》进一步完善，明确县级以上人民政府组织有关部门开展旅游联合执法的职责；建立旅游联合执法长效机制，明确旅游主管部门和其他旅游相关职能部门开展联合执法的日常监督检查方式；创新旅游联合执法形式，如根据需要，在重大节日、重要时段、重点景区设立旅游警察等。三是指定旅游投诉统一受理机构。旅游市场包括景区、旅行社、餐饮、酒店等不同市场主体，涉及旅游、住建、文化、食品药品、林业、交通等多个监管部门，长期以来，由于缺少统一的投诉受理机构，部门互相推诿、旅游者投诉无门的情况时有发生。《旅游法》第九十一条规定，县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。建议《办法(草案)》在第三十一条、第三十四条的基础上，进一步明确旅游主管部门为旅游投诉的统一受理机构，并规定旅游部门受理后，按照投诉事项所涉部门职责及时处理或者移交，同时明确处理时限要求，更好地保障旅游者的合法权益。
三、关于不合理低价组织旅游。随着旅游市场的加速扩张，不合理低价组织旅游、零负团费、强迫购物、另行付费等问题屡禁不止，损害了旅游者权益，扰乱了旅游市场秩序。《旅游法》对此作了规范，但由于内容比较笼统、原则，缺乏可操作性，上述问题在实际工作中没有真正得到解决。《办法(草案)》第十四条、第十五条相应作了禁止性规定，但对于不合理低价、强迫购物等概念缺乏明确的界定，如何界定、谁来界定，没有作具体规定。建议依据《旅游法》、《旅行社条例》及其它国家相关规定，结合我省实际，作出量化、具体化的规定，并明确相应的责任主体。
四、关于城镇和乡村居民从事旅游经营。近年来，随着人民生活水平的逐步提高，旅游发展空间不断拓展，我省一些城镇和乡村居民利用家庭私有房产、自有住宅或者自有宅基地、农村集体土地，利用庭院、果园、花圃等田园景观和自然生态、人文资源等参与到旅游经营中来，“家庭旅馆”“农家乐”等旅游经营模式发展迅速，对于增加城乡居民收入、促进创业、增加就业以及精准扶贫，产生了积极的推动作用，已成为全域旅游的重要抓手和发展方向。但与此同时，也存在着政府有关部门认识不足、引导不够、服务监管不到位、基础设施滞后，以及旅游经营项目特色不明显、设施简陋、服务质量差、效益不高等问题，需要从法律的层面加以引导、规范和扶持。《旅游法》第四十六条作了授权性规定，城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。《办法(草案)》在第十二条、第二十条对此作了规定，但内容比较简单，有的方面还有缺失。建议增加相应条款，对城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营活动，坚持因地制宜、突出特色，从政府引导、政策扶持、公共服务、依法经营、质量标准、安全保障、监管主体等方面作出规范，全面提升我省城镇乡村旅游发展水平。
五、关于高风险旅游项目。近年来，随着旅游专业化需求的加大，高空、高速、水上、潜水、探险类等高风险旅游项目快速发展，安全隐患增多，安全事故频发。《旅游法》规定，经营高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可。据调研反映，由于规定不具体，监管主体不明确，造成实际工作中审批监管缺位。建议《办法(草案)》对高风险旅游项目实施分类管理，依照相应的法律、法规，分别明确审批主体和监管责任。
六、其他具体条文的修改建议
(一)第五条第二款关于旅游者不文明行为的规定，列举不够全面，分类不够准确，建议修改、补充。
(二)第十三条中对“非旅行社组织从事盈利性旅游活动”作了原则规范，随着网络信息平台的广泛运用，大量以QQ群、微信群、俱乐部、车友会、社团等名义召集开展旅游活动，组织主体多元，活动形式多样，风险隐患大，建议增加具体规定。
(三)第十五条关于导游的规定，建议与国家导游管理体制改革相衔接，体现导游自由执业的发展方向，实现市场化、信息化、法制化管理。
(四)建议第十六条中的“居民经济利益保障”修改为“居民合法权益保障”，删除“不得擅自收取门票、提高或者变相提高门票价格”。
(五)第二十六条第二款“不得超过限速的最高时速或者安全车速”修改为“不得违反限速限载规定，确保行车安全”，并对法律责任作相应修改。
(六)第四十六条第二款违法行为涉及公安和交通两个处罚主体，建议按照职责分别列明。
以上意见，请予审议。
编辑：redcloud