关于《湖南省实施〈中华人民共和国旅游法〉办法(草案)》的说明

　　——2016年5月24日在省十二届人大常委会第二十二次会议上

　　省旅游局局长 陈献春

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受省人民政府委托，现就《湖南省实施〈中华人民共和国旅游法〉办法，(草案)》(以下简称《办法》)作如下说明：

　　一、制定本《办法》的必要性

　　我省拥有丰富的旅游资源，是全国旅游大省。2015年，我省接待国内外旅游者突破4亿人次，达到4.73亿人次，相比2014年增长15.37%；实现旅游总收入突破3000亿元，达到3712.91亿元， 同比增长21.7l%。我省十分重视旅游法制化建

　　设，1997年4月，省八届人大常委会制定《湖南省旅游管理条例》，2008年11月，省十一届人大常委会制定《湖南省旅游条例》，对维护我省旅游市场秩序，推动旅游业发展，发挥了重要作用。当前，我省正处在由旅游产业大省向旅游强省跨越阶段，旅游法制化建设面临着新形势和新问题。一是旅游产业快速发展。旅游业现已成为我省重要的支柱产业，2014年旅游总收入相当于全省GDP的11%。在全民旅游大背景下，旅游规划建设、互联网+和乡村旅游新业态，旅游金融、客运、安全、公共服务等诸多方面需纳入法制化管理， 多部门协同监管。二是贯彻实施上位法。2013年第十二届全国人大常委会制定《中华人民共和国旅游法》，我省地方立法须对上位法授权地方省级政府立法的事项作出规定，对上位法的原则性规定予以具体细化。三是规范旅游市场。我省旅游市场规模较大，如张家界武陵源景区进驻有70多家旅行社，本地注册导游近7000人，旅游旺季有1万多本地和外地导游聚集，存在不同程度的不正当竞争，损害旅游者和经营者的合法权益，迫切需要进一步规范旅游市场秩序，完善旅游监管，提升旅游服务。鉴于上述情况，制定本《办法》十分必要。

　　二、起草和审查过程

　　省旅游局于2014：年7月成立《办法》起草工作小组，制定起草工作方案，搜集外省区制定出台的法规规章，在全省旅游系

　　统、有关部门单位进行调研、论证，广泛征求意见，在汇总各方面意见的基础上起草了《办法》。2015年立法计划下达后，省旅游局对《办法》起草稿作进一步修改，5月14日，向省政府报送《办法》送审稿。省政府法制办收到《办法》送审稿后，书面征求了省编办、发改、经信、公安、民政、财政、国土资源、交通运输、住房城乡建设、环保、水利、农业、林业、商务、文化、卫生计生、工商、质监、新闻广电、安监、统计等省直部门和14个市州政府的意见，会同省旅游局到张家界市、湘西自治州、长沙市进行调研，召开座谈会，听取县市区和乡镇政府及相关部门的意见；举行立法听证会，召开省直有关部门协调会。省政府法制办以立法问题为导向，根据各方面意见进行审查、协调和修改，办务会审查，呈请省政府领导审定，《办法》数易其稿，形成报省政府常务会议审议的文稿。2015年11月2日，《办法(草案)》经第62次省政府常务会审议通过。《办法》共8章、49条，主要对旅游者、旅游规划与促进、旅游经营、旅游安全以及旅游监督管理等事项作出规定。 

　　三、需要说明的问题

　　(一)关于旅游文明行为。旅游行为关乎国民形象，《办法》作出具体规定，旅游者应当依法文明旅游，尊重旅游目的地民族风俗习惯和宗教信仰，遵守游览秩序和安全文明告示，相互礼让扶助，爱护公共财物，共同营造和谐的旅游氛围。旅游者应当摒弃插队拥挤、喧哗吵闹、随地吐痰、禁烟场所吸烟、涂鸦刻字、亵渎雕像、乱扔垃圾、损坏公共财物、毁坏文物古迹及其保护标志、辱骂斗殴、扰乱公共秩序等违反社会公德的不文明行为。《办法》规定，对违反社会公德的旅游不文明行为，按旅游不文明行为记录制度处理；涉及违反治安管理或者犯罪的，旅游者应承担相应的法律责任。(第5、34、41条)

　　(二)关于零负团费模式控制。“零负团费模式”是一种旅游商业模式，组团旅行社利用旅游者过分注重价格比较的心理，用包价旅游产品投其所好，竞相以越来越低的直观价格、成本价甚至低于成本价在客源地揽客；地接旅行社接外地组团旅行社的旅游团队，不仅地接服务费等分文不取，甚至向组团旅行社上交“人头费”，以弥补组团旅行社的成本和利润，地接旅行社通过直接向购物点、自费旅游项目收取回扣佣金，将相关的费用及自身利润的获取转嫁到导游身上，导致有的导游拉客、强制购物、强迫自费项目甚至坑蒙拐骗。“零负团费模式”的存在，反映旅游者消费心理不成熟甚至有限的消费能力，反映旅行社谋求经营生存与导游队伍过剩的供求关系，由此产生的不正当竞争问题妨碍旅游业持续健康发展。根据市场导向原则和上位法旅游合同相关规定，《办法》规定，旅游者有权拒绝旅行社强迫销售合同事项未规定的旅游产品和服务。组团旅行社应当遵守诚信经营原则，按照与旅游者订立的包价旅游合同提供服务。组团旅行社委托地接旅行社履行包价旅游合同业务，应当向地接旅行社支付接待和服务费用。地接旅行社应当遵守公平竞争原则，不得以低于旅游接待和服务成本的报价承接委托业务。与此对应，《办法》规定旅行社的法律责任。(第4、14、43条)

　　(三)关于景区承载量。为保障旅游者安全，保护景区环境和旅游资源，上位法规定景区最大承载量。《办法》作出具体规定，景区应当根据国家制定的景区承载量核定导则和景区所属类型及重点景点特殊性，结合空间、设施、生态、心理、社会承载量等多种因素，确定景区最大承载量并报景区主管部门核定。景区应当实时监测旅游者数量，可能达到最大承载量的，提前公告并及时报告当地人民政府，采取疏导分流、预警上报、特殊预案等应急处置措施，控制旅游者流量。对景区不确定最大承载量的，《办法》规定相应的法律责任。(第17、45条)

　　(四)关于居民旅游经营。上位法规定，城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。《办法》规定，城镇和农村居民利用自有住宅从事旅游经营，提供旅游住宿、餐饮服务的，应当具备卫生、消防、安全、环保等必要条件，依法办理工商登记，取得营业执照。(第20条)

　　请予审议。