业务经营司法诉讼面临政策法规障碍代表建议 尽快立法规范典当业结束“无法可依”

　　□　法制日报记者　　范天娇

　　汽车质押1小时,房地产抵押12小时,就能发放当金。因手续简便、放款迅速,典当受到中小企业、个体户以及群众的欢迎。但是由于法律保障滞后、监管制度不够完善等因素,典当业发展的步伐却被绊住了。

　　在安徽从事典当行业的全国人大代表薛颖对这一矛盾有着切身感受和思考。

　　“典当行业有章可循,但长期无‘法’可依。”在十二届全国人大五次会议期间,薛颖呼吁,立法效率的低下和现行监管规定的滞后、缺失,导致典当行在业务经营、司法诉讼时面临很多政策法规障碍,建议商务部会同国务院法制办加快立法进度,尽早出台《典当行管理条例》。

　　法律缺位监管不足问题凸显

　　据全国典当行业监管信息系统显示,截至2016年11月底,全国共有典当企业8280家,分支机构935家,注册资本1669亿元,从业人员5.5万人。截至2016年11月,全行业共发放当金2776.1亿元,典当余额887.4亿元。

　　“典当企业以小微企业、个体工商户为主要服务对象,是主流金融体系必要而有益的补充。”薛颖指出,但近几年典当行业的亏损面却在不断扩大。

　　在薛颖看来,这是由于多种原因导致的。其中,法律保障严重滞后和监管制度不够完善尤其突出。

　　“现行《典当管理办法》系2005年制定,属行政规章,效力层级低于法律和行政法规,许多内容已落后于快速发展的行业现实。特别是在诉讼案件中,办法规定的业务范围、息费标准往往不被法院认可,给典当行带来资产缩水,甚至败诉的风险。”薛颖认为。

　　在监管方面,薛颖罗列了准入管制过严、限制性比例要求与市场脱节、退出缺乏规范、监管机构专业性不强等四大问题。

　　薛颖认为,作为竞争性行业,典当融资的供求关系以及行业生存、发展应由市场发挥决定性作用,但在目前严格的行政许可、复杂的申请及审批要求下,典当行准入管制严格,手续复杂,市场发挥作用的机制受限。某些限制性比例要求不符合市场实际。如规定单笔房产业务不得超过典当行注册资本的10%,按照一线城市的房价和当户的资金需求,即使注册资本5000万元的中等典当行,也只能做一两笔房产典当。在典当行以关闭、破产形式退出市场时,清算机构因无法可依而难以操作,不利于保护当户、债权人和投资者的利益。

　　“《典当管理办法》虽然规定商务部门对典当业实施监管,但未明确各地成立专门机构并配备人员负责日常监管,导致各级尤其是地市级以下商务部门监管人员力量薄弱、专业性不强,难以适应行业监管需要。”薛颖分析。

　　薛颖认为,再加上公众对高息费率的误解、银行作为唯一融资渠道持续收紧授信、与银行和小贷公司的竞争日益加剧等挑战,会导致典当行在业务经营、司法诉讼时面临的政策法规障碍甚多,同时也给行业自律和维护正常经营秩序带来困难,阻碍了行业健康发展。

　　呼吁尽快出台行业管理条例

　　立法,是当务之急。

　　据介绍,2009年,商务部起草了《典当行管理条例》并报送国务院法制办进入立法程序。2011年以来,国务院法制办就条例多次征求意见,但迄今仍未出台。薛颖建议,商务部会同国务院法制办加快立法进度,尽早出台《典当行管理条例》,并为未来起草典当法积聚共识、奠定基础。

　　薛颖还对条例拟定内容进行了仔细琢磨。针对融资难、融资贵问题,建议条例明确规定典当行可向本地市商业银行融资,同时允许典当行向自然人股东借款和向同业拆借来丰富融资渠道,并对借款比例、规模以及对同业拆借的范围、资金用途、期限、利率等予以必要限制,以提高行业融资规模,促进良性发展。

　　针对经营范围窄问题,鉴于物权法规定的可抵押财产中包括动产,且动产抵押制度已为银行等金融机构广泛使用,建议允许典当行经营动产抵押典当,改变只能经营动产质押业务的现状。允许符合条件的典当行开办保管箱业务,增加非典当的动产保管功能。允许典当行开展非绝当物品销售和旧物收购、寄售。允许典当行对外投资。

　　针对融资成本高问题,建议条例规定上限不超过2分的月利率,同时取消综合服务费率,改由典当行根据实际发生的服务如咨询、评估鉴定、当物保管等据实收费。授权主管部门制定各项目的收费标准并报物价部门核准。

　　“典当业当前实行的低利率、高服务费率制度,实际是以服务费部分代替高利息,掩饰了因成本高而理应实施高利率的事实,但低利率加高综合服务费率与直接实施高利率实际上异曲同工。根据经营实际和行业惯例,未来典当业可坚持现行息费并存的制度模式,但在收费结构上应有所调整,以求实至名归。”薛颖解释说。

　　现行《典当管理办法》规定3万元以内的绝当物适用流质契约规则,出当时评估价3万元以上的绝当物不适用流质契约,只能优先受偿。对此,薛颖认为,该规定过于死板,没有考虑各地经济发展不平衡、居民生活水平的差异以及人民生活水平的提高,建议条例将上限提高到50万元,同时允许经济欠发达的省区市在3万元至50万元之间确定适当的具体数额,并规定每隔5年对上限重新评估,必要时可修改。

　　建议推行分级分类监管体系

　　为促进典当业可持续发展,薛颖建议在完善监管制度上下功夫,提高监管的专业性。

　　“综合考虑典当行资本规模、经营状况、风险管理和有无违法记录等因素,推行分级分类监管是当前监管资源有限背景下提高典当业监管有效性的必由之路。”薛颖指出,当前应借鉴上海、北京等地经验,以典当业分级分类管理指标体系为抓手,推进分级分类监管在各地落地,有助于监管部门合理配置资源,提高效率,更好地履行监管职责。

　　薛颖说,目前,全国性典当行业协会尚未成立。主管部门应积极推动,尽快成立全国统一的典当业协会,明确必要的自律监管职责,将政府监管与行业自律有效结合,让协会能够协助主管部门开展日常监管,在培训、维护行业权益、调处经营纠纷和建立完善行业诚信体系等方面有所作为。

　　“要解决当前行业面临的各种挑战,还必须加强顶层设计。”薛颖建议,主管部门立足典当功能,从制度设计、行业发展、监管思路等多个方面切实转变观念,落实国务院的一系列指导意见,把典当纳入为中小微企业和个人服务的金融体系,明晰长期发展战略和阶段性建设目标,为可持续发展奠定基础。围绕如何更好发挥典当的作用推出支持政策,为行业争取宽松的发展空间和更公平的竞争环境,更好地为客户服务。