“落实税收法定原则”提出后全国人大常委会通过首部税法 构建绿色税制迈出坚实步伐

　　□　法制日报记者　　朱宁宁

　　2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议以145票赞成、1票反对、4票弃权,表决通过了环境保护税法。这是党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”改革任务后,全国人大常委会审议通过的第一部税收法律,标志着新形势下税收法制建设迈出了坚实的步伐,为今后加快相关税收法律的研究起草工作,确保改革任务的按期完成,将发挥重要的导向作用。环境保护税法共5章28条,将于2018年1月1日起施行。

　　制定环境保护税法是落实党的十八届三中、四中全会提出的“推动环境保护费改税”“用严格的法律制度保护生态环境”改革任务的重要举措,对于强化企业环保意识,促进“转方式、调结构”,推进生态文明建设,将发挥积极的作用。

　　实现收费与征税制度平稳转换

　　税收是促进生态环境保护的重要经济手段。我国现行税收政策在促进生态环境保护方面发挥了积极作用,但仍不能满足我国加大环保力度、改善生态环境的迫切要求。

　　据资料显示,我国1979年确立排污费制度,2003年至2015年,全国累计征收排污费2115.99亿元,缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500多万户。其中,2015年征收额为173亿元。“以排污费倒逼企业加强环境治理、减少污染物排放,对我国防治环境污染、保护环境起到了重要作用。但实际执行中存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题,影响了该制度功能的有效发挥。”财政部税政司司长王建凡说。

　　开征环境保护税则可以发挥多方面的积极作用,意义重大。首先,可以消除排污费制度存在的执法刚性不足、地方政府干预等问题。其次,有利于提高纳税人环保意识和遵从度,强化企业治污减排的责任。再次,有利于构建促进经济结构调整、发展方式转变的绿色税制体系,强化税收调控作用,形成有效的约束激励机制,提高全社会环境保护意识,推进生态文明建设和绿色发展。最后,通过“清费立税”,有利于规范政府分配秩序,优化财政收入结构,强化预算约束。

　　“总体来说,这个制度是一个平转。”王建凡表示,制定环境保护税法的一个重要原则,就是实现收费与征税制度的平稳转换,根据现行排污费项目设置税目,将现行排污费征收标准作为环保税的税额下限。同时,还要给地方一些授权的规定,根据环境治理的需要,在授权范围之内确定具体税额。

　　下放权力调动地方政府积极性

　　全国人大常委会法工委经济法室副主任王清介绍,制定环境保护税法的总体思路是由“费”改“税”,将“保护和改善环境,减少污染物排放,推进生态文明建设”写入立法宗旨。根据现行排污费项目设置税目,将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人,将应税污染物排放量作为计税标准依据,将现行排污费征收标准作为环境保护税的税额下限。具体规定如下:

　　在纳税人方面,与现行排污费缴纳义务人保持一致,将环境保护税的纳税人确定为直接向环境排放污染物的企事业单位和其他生产经营者。企事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水、生活垃圾集中处理场所排放污染物以及在符合环保标准的设施、场所贮存或处理固体废物的,不属于向环境排放污染物,不缴纳环境保护税。

　　在征收对象上,与现行排污费制度的征收对象相衔接,环境保护税的征税对象确定为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四类,对其他计量标准不够明确、监测技术尚不成熟、目前不具备征税条件的污染物,暂未纳入征收范围。今后根据新情况、新形势再予以研究。

　　在计税依据方面,环保税法将应税污染物的排放量作为计税依据,其中大气污染物、水污染物按照排放量折合的污染当量数确定；固体废物按照固体废物排放量确定；噪声按照超过国家规定标准的分贝数确定。

　　值得一提的是,在税政统一基础上,环保税法还适当下放了税政管理权。据了解,现行大气和水污染物的排污费标准,国家只规定了下限而未规定上限。下限标准为每污染当量1.2元和1.4元,各省(区、市)可上浮收费标准。目前各地实际执行的排污费标准差异较大,大部分省份按国家规定的最低标准执行,有7个省份高于规定的最低标准,北京排污费标准最高,是国家规定最低标准的8至9倍。

　　按照税收法定原则,为避免地方裁量权过大,同时兼顾各地现行排污费标准,环保税法设定了税额上限,为最低税额标准的10倍,即大气污染物的税额幅度为1.2元至12元,水污染物的税额幅度为1.4元至14元,由各省(区、市)在该幅度内确定具体适用税额。

　　“当前环境治理主要工作职责在地方政府,这可以充分调动地方政府做好污染防治工作的积极性,同时兼顾各地排污费标准差异较大的实际情况,对大气和水污染物设定幅度税额,并授权各省(区、市)在规定幅度内,统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会发展目标要求,确定具体适用税额。既考虑了地方的需求,又体现了税收法定原则。各省份可在上述幅度内选择大气污染物和水污染物的具体适用税额。”王清说。

　　规定多种暂予免税和减税情形

　　考虑目前我国经济下行压力较大,企业生产经营较为困难,此次费改税将以原排污费征收制度为基础实行平移,并规定了5项暂予免税的情形:

　　为支持农业发展,对农业生产排放的应税污染物免税。鉴于规模化养殖对农村环境影响较大,拟对实施粪肥还田利用和无害化处理的规模化养殖企业不征收,但对其他不符合条件的规模化养殖企业将予以征收；

　　考虑到现行税制中已有车船税、消费税、车辆购置税等税种对机动车的生产和使用进行调节,其中车船税和消费税按排量征税,对促进节能减排发挥了积极作用,因此对机动车、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物暂免征税；

　　考虑到城乡污水、生活垃圾集中处理场所是治污单位,具有准公共服务性质,且按现行政策,达标排放污染物的城乡污水、生活垃圾集中处理场所免缴排污费,为保持政策的连续性,对其暂免征税；

　　为鼓励固体废物综合利用,减少污染物排放,对纳税人符合标准综合利用的固体废物暂免征税；

　　国务院批准暂免征税的其他情形。

　　与此同时,为充分发挥税收的激励引导作用,调动企业改进技术工艺、减少污染物排放的积极性,同时考虑污染物监测技术和操作的可行性,根据纳税人排放污染物浓度值低于国家和地方规定排放标准的程度不同,设置了两档减税优惠,即纳税人排污浓度值低于标准30%的,减按75%征税；纳税人排污浓度值低于规定排放标准50%的,减按50%征税。

　　建部门联动税收征管协作机制

　　环境保护税法还建立起了部门联动税收征管协作机制。

　　环境保护费改税后,征收部门由环保部门改为税务机关,但企业污染物排放量监测计算专业性较强,实际税收征管工作离不开环保部门的配合,为保障税收征管工作顺利开展,确定了“企业申报、税务征收、环保协作、信息共享”的税收征管模式。即纳税人依法申报纳税,税务机关依法征收管理,环保部门依法对污染物监测管理,环保部门与税务机关建立涉税信息共享平台和工作配合机制,定期交换纳税信息资料。这一征管模式突出了纳税人自主如实申报纳税的义务,明确了税务机关征税的主体责任和环保部门对排污信息核查的配合职责。

　　鉴于环境保护税是新开征的税种,涉及面很广,收费与征税两套制度要进行转换,王建凡表示,政策上和征管上还需做许多前期准备工作,具体包括起草税法实施条例,细化具体政策和征管措施,并按程序报请国务院批准。对授权地方决定的事项,包括确定具体适用税额、增加同一排放口应税污染物的项目数等,由各省(区、市)按法律程序确定和报批等。