关于全省农村基础教育工作情况的调查报告

省人大教科文卫委员会

　　(2016年9月)

　　为协助省人大常委会听取和审议省人民政府关于全省农村基础教育工作情况的报告，我委先后就县乡普通高中负债情况赴常德、益阳两市及桃源、安化、沅江三县(市)开展了专题调研；就农村基础教育教师队伍建设情况赴永州市及江永、东安、江华三县开展了专题调研。9月6日，我委召开全体会议，听取了省教育厅关于全省农村基础教育工作情况的汇报。9月6日至8日，我委又赴娄底市及新化、涟源两县(市)开展了调研。调研中，我委听取了4市8县(市)相关工作情况汇报，赴20余所农村幼儿园、小学、初中和普通高中学校进行了实地走访调研，先后召开了9次学校负责人、教师、家长代表等参加的座谈会，较深入地了解了我省农村基础教育实际情况。现将调查情况报告如下：

　　一、全省农村基础教育工作取得的主要成绩

　　“十二五”以来，全省各级政府坚持教育优先发展，大力实施教育强省规划纲要，紧紧抓住农村基础教育这个教育体系中最薄弱的环节，在政策支持、规划建设、经费投入等方面实行重点倾斜。全省各级农村基础教育学校全面落实立德树人根本任务，努力提高教育教学质量。全省农村基础教育工作取得了明显进步。主要体现在：

　　(一)农村基础教育办学条件有所改善。农村学前教育办学规模明显扩大。省政府将农村公办幼儿园建设纳入了各级政府为民办实事项目予以考核。近五年来，全省各级财政累计投入16亿元，已建成农村公办幼儿园1577所。目前全省共有农村幼儿园10569所，占全省幼儿园总数的75%；在园人数161.8万人，占全省在园幼儿人数的74%以上。全省学前三年毛入园率由2010年的52.80%提高到了2015年的73.22%，农村幼儿入园率得到明显提高。农村义务教育合格学校建设成效明显。至2015年底，全省已完成合格学校建设10803所，圆满完成了完全小学以上合格学校建设规划任务。农村义务教育薄弱学校改造有序推进。截至2016年6月，“全面改薄”校舍改造类项目已累计竣工576.8万平方米，设备采购类项目已累计采购完成660.3万台(件)，基本实现了时间过半、任务过半。

　　(二)农村基础教育经费保障水平稳步提高。义务教育全面纳入各级政府公共财政保障范围。全省义务教育教师工资实现了由财政全额预算。省政府出台了义务教育学校生均公用经费基准定额补助标准和维修改造补助标准，基本保障了农村义务教育学校的正常运转和日常维修改造。省级财政对农村义务教育经费保障的倾斜力度不断加大。除免费教科书项目资金全部由中央、省财政全额承担外，其他现行农村义务教育经费保障政策地方所需承担的资金，省级财政总体承担比例已达65%以上。其中对连片特困县、国贫县、省贫县和民族区域自治县的补助比例高达85%。各级财政对农村基础教育基本建设投入不断加大。全省各级政府努力调整财政支出结构，多渠道筹措项目资金，保证了农村义务教育学校“全面改薄”工程、合格学校建设工程、标准化学校建设工程等的顺利实施。

　　(三)农村基础教育师资建设力度加大。加强农村教师培养补充工作。在全国率先启动“农村教师公费定向培养专项计划”，在75个县实施了农村义务教育阶段教师特设岗位计划，截止2015年，两项计划共为全省农村中小学校补充了4万余名素质较高的教师。落实国家统一城乡中小学编制标准政策。启动了全省中小学教师重新核编工作，明确将农村中小学校附加编制比例由3%提高到5%，对学生数在200人以下的村小和教学点按教职工与班级比为1.7：1的标准单独核编，逐步增加农村公办幼儿园编制数。启动全省中小学教师职称制度改革。在相关文件中规定了一系列对农村中小学教师的优惠措施，拓宽了农村教师职业成长通道、提高了农村教师的职业吸引力和工作积极性。努力提高农村教师待遇。出台了乡村教师专项生活补助政策，将乡村教师纳入了乡镇工作津贴的发放范围，初步建立了条件越艰苦待遇越高的教师待遇保障政策体系。不断改善教师工作和生活条件。建立了中小学教师定期体检制度，所需资金由同级财政负担。将符合条件的农村学校教职工周转房建设纳入当地保障性住房建设范围，全省已建成6.7万套。大力加强农村教师培训。近5年来，共培训农村中小学、幼儿园骨干教师51.57万人次，约占全省教师培训总量的90%，提高了农村教师的师德素质和教学业务水平。

　　(四)农村基础教育综合改革有序推进。以课堂教学改革为核心深入推进农村基础教育课程改革，创建了一批国家级现代教育技术实验学校和省级课改样板学校。努力推动农村中小学教育信息化建设，全省共有49个县市区建设成为省级现代教育技术实验县。推广校车专营(“望城模式”)和农村客运(“溆浦模式”)两种基本运营模式，切实加强全省中小学、幼儿园学生用车管理。推进教育督导制度创新，实施了党政主要领导教育工作约谈制度、督学责任区制度等。

　　二、全省农村基础教育存在的主要问题

　　(一)城乡办学条件仍差距巨大。尽管全省先后实施了农村基础教育学校“校安工程”、“合格学校建设工程”等重大工程建设计划，但全省仍有7000多所农村非完全小学和教学点没有得到过较好的改造。这些学校和教学点普遍没有文体室、电脑室，学生活动、锻炼场所严重缺乏，教室、课桌椅等教学场所和设备设施都相当陈旧。很多学校和教学点没有围墙、没有开水、没有食堂，学生仍在使用旱厕，其办学条件根本达不到基本办学要求。部分已经过建设改造的学校，其建设标准不高，设备设施不配套，功能不完善，不能完全满足教学和学生生活需求。如涟源市六中学生宿舍破旧不堪，学校操场仍是煤矸石坪地。新化县明德学校属新建学校，有3500多学生，却只有一个男、女蹲位各20个的临时厕所，学生下课需排长队上厕所，有的学生在学校连水都不敢喝。部分农村地区撤并教学点力度很大，但是新建、扩建学校很少，寄宿制学校建设进展缓慢，导致学生就学距离过大、安全隐患增多，也加重了学生家庭的经济负担。如新化县奉家镇上团寄宿制学校由于建设规模不足，学生宿舍紧张，寄宿学生仍然是两个人共一个床位，还有很多学生无法寄宿，家长只能在学校附近租房陪读。部分县市城区、中心镇区学校建设滞后，学位供应严重不足，“大班额”现象相当严重，办学条件十分困难。如新化县城区铁牛小学班额最高达98人、最低也有72人，12名老师共用一个8平方米的办公室，两千多名家长每天中午要给学生送饭，连老师和学生喝开水都得自带。部分农村学校教师住房非常困难。相当多的农村非完全小学和教学点没有教师宿舍，学校周边也没有可供解决教师住房的条件。教师住房问题已成为农村学校招聘、补充新教师的重大障碍，也是影响现有农村教师稳定的突出问题。如东安县芦洪市镇中心小学没有教师宿舍及周转房，部分教师每天要从20多公里外的永州城区赶到学校上课。截止2015年底，全国已经有5个省市整体通过国家义务教育基本均衡县认定，全国2912个县市区已有1124个通过义务教育基本均衡县认定，而我省还只有28个县市区通过认定。全省城乡义务教育资源配置差距仍相当巨大，实现城乡义务教育均衡发展仍任重而道远。

　　(二)县乡高中负债已非常严重。调研中发现，各地绝大多数普通高中均有负债。常德市45所普通高中负债总额8.22亿元，校均负债1800万元以上，其中桃源县一中负债1.57亿元、安乡县一中负债1.4亿元。益阳市33所普通高中负债总额5.79亿元，校均负债1700万元以上。涟源市普通高中负债3.45亿元，新化县普通高中负债3.52亿元。2011年，省审计厅对全省公办普通高中债务进行了专项审计，我省公办普通高中负债总额就已高达104亿元。近几年来，各地普通高中负债还有不同程度的增加。沉重的债务负担，导致学校大幅压缩日常运转开支，甚至将教学设施设备的更新维护、图书及报刊资料的订购、教研教改活动支出等教学开支尽量压缩至最低限度，严重影响了学校教学质量。沅江一中反映，学校电教设备超过10年无法更新，实验室破旧不堪，图书馆近10年没有按要求补充足够的新书，就连教研教改活动也被迫部分取消。巨大的偿债支出挤占本就不多的教职工福利待遇费用，严重挫伤了教职工的积极性，加剧了普通高中优秀教师的流失。桃源一中反映，2011年以来该校已累计流失52名优秀教师。沅江一中反映，2012年以来该校共有17名骨干教师流失到省市名校。安化县反映，近3年来全县有45名普通高中教师辞职离职。优秀教师大量流失，逼着大量本地优秀生源追寻更好的教育资源，远赴外地读书求学，极大地加重了学生家庭的经济负担，也使全省普通高中教育发展不平衡的现象更加突出。调研中，有教师感叹，再这样下去，县乡普通高中教育甚至会有全面垮塌沦陷的可能。2015年，全省普通高中全面取消了择校政策，学校按标准收取的学杂费尚不足维持日常运转，普通高中学校已没有任何收入来化解这些历史债务。债务负担已经成为影响我省普通高中教育发展的重大问题。

　　(三)教师队伍建设仍严重滞后。农村优秀教师流失相当严重。由于农村地区教师工作生活环境普遍较差，工资待遇普遍偏低，很多优秀教师纷纷想方设法调往经济发达地区和县市城区，有的教师甚至不惜辞职离去。新教师补充非常困难。由于工资待遇、工作生活条件限制，农村教师招聘难度很大，年轻优秀的大学生基本招不进来。即使招来了，要留住他们在农村学校长期从教也非常困难。新化县反映，全县教师历年累计缺员已达三、四千人，县委、县政府今年下了很大决心，总算招到了600多名，却仍无法填补当年教师因退休、调离、休假等产生的刚性缺口，就更不用说弥补历史缺额了。农村教师结构性矛盾非常突出。学科结构不合理。农村学校普遍缺乏理、化、音、体、美等学科教师，不少学校科学、艺术、心理健康教育等课程因无人能教而难以开课。年龄结构严重老化。个别学校的教师平均年龄已达50岁以上，有的小学已找不出一名35岁以下的教师。性别结构严重失衡。永州市东安县连续6年来新进教师中90%以上为女性。新化县水车镇红光小学有教师16人，除2名岳阳支教男教师外，其余全部为女教师。农村公办幼儿园教师编制紧缺。近几年新建的农村公办幼儿园，绝大多数没有落实人员编制，部分农村公办幼儿园靠占用中小学校编制安排管理人员、靠临聘人员从事保育工作。如涟源市已建成的15所农村公办幼儿园中，14所均为无编制的聘用人员。教师编制区域和校际配置不合理。从全省总量看，中小学教师已经满额，局部地区还有少量超编。但是调研中发现，个别农村学校却因教师短缺出现了“大班额”。如新化县水车镇红光小学8个班共有学生604人，却仅有教师16人，致使学校平均班额高达75.5人，生师比高达37.8：1。教师整体素质亟待提高。农村老教师学历普遍偏低、知识陈旧老化、教学方法简单、教学业务素质不高，比较优秀的农村教师流失严重，年轻的专业教师又难引进、难留住，农村教师整体素质难以适应新课程改革、新教学理念的要求。

　　(四)应对形势变化仍准备不足。应对教育信息化发展的准备不足。我省农村中小学校信息化建设严重滞后，很多农村中小学校、教学点还没有接通宽带网络，尚不具备信息化的最基本条件，许多已建成的电脑室常年锁着不用，能熟练运用现代信息化条件进行教学的教师则更加缺乏，城乡基础教育的“数字鸿沟”有进一步扩大、加深的危险。应对城镇化发展和“全面二孩”政策的准备不足。2015年我省城镇化率刚刚超过50%，就已在部分县市城区、中心镇区形成了相当严重的“大班额”现象。未来的城镇化发展，必将在县市城区、中心镇区产生更大的教育需求。在目前很多县市教育资源已相当紧张的情况下，城镇化发展再叠加“全面二孩”政策实施产生的新的教育需求，将远远超过目前部分县市城区、中心镇区学校的实际承受能力。如果不迅速加快县市城区、中心镇区的学位建设，不但现有“大班额”现象无法化解，甚至还会更加严重。应对素质教育推行和考试招生制度改革的准备不足。随着素质教育的深入推广，随着国家考试招生制度改革不断推进，特别是已经开始试点的高考考试招生制度改革的全面实施，我省农村基础教育普遍存在的制约学生全面发展的困难和不足，将直接影响农村学生综合素质评价，直接影响农村学生“大学梦”的顺利实现。

　　三、几点建议

　　(一)要更加高度重视农村基础教育工作。农村基础教育是目前我省教育工作的突出“短板”。各级政府要站在对党对人民对历史负责的高度，把促进城乡教育均衡发展作为统筹城乡发展、统筹经济社会协调发展的重要内容，把教育扶贫作为精准扶贫的重要内容，把完善农村地区教育基础设施、加大对农村的教育投入、提高农村基础教育质量作为脱贫攻坚的重要手段，努力办好人民满意的教育。省政府要以更加坚决的态度、更加有力的举措、更加严格的责任追究，切实发挥好“省统筹”的作用。各县市政府要从全面适应教育综合改革发展的要求出发，对县市全域的农村基础教育进行整体统筹谋划、限时分步实施，更加积极主动地发挥好“县为主”的作用。各级教育行政部门要突出抓好农村基础教育这块“短板”，积极向同级党委政府提建议、提要求。各级教育、财政、人社等部门要充分发挥好各自的职能作用，切实把加强和改善农村基础教育工作的各项政策措施和决策部署落到实处。

　　(二)要切实改善农村基础教育办学条件。要加大“全面改薄”工程的实施力度，加快实施进度，确保全省在2018年全面完成9838所规划项目学校的改造任务。要在实施“全面改薄”工程的基础上，彻底摸清全省尚未纳入改造范围的农村基础教育学校、教学点按照基本办学条件要求所需要进行改造的工程总量，下决心启动全省农村基础教育“补短板”行动计划。通过实施“改薄”和“补短”工程，到2018年彻底改善所有农村基础教育学校的基本办学条件。在保留和建设好必要的教学点的基础上，对教学环境条件极端恶劣、就地分散办学教学质量难以得到基本保证的偏远山区，当地政府一定要下决心在乡镇或当地居民集中区建设一批寄宿制学校，以满足教育实际需求、减轻学生家庭负担、加强留守儿童管护关爱、提高教育教学质量。对已完成合格学校建设的农村基础教育学校，省政府要扩大标准化学校建设实施规模，加快合格学校“提标”进度，强化功能完善和设备设施配套，保证学校开齐开足国家规定的课程，全面推行素质教育，促进学生德、智、体、美等全面发展。要切实加大农村基础教育信息化工程的实施力度，既要加快建设步伐，更要加强教学应用，力争2018年全面完成农村完全小学以上基础教育学校的信息化建设任务，并全面投入教学使用。要继续实施农村公办幼儿园建设计划，加大农村普惠性民办幼儿园建设扶持力度。要高度重视农村教师住房问题给农村学校教育教学、教师队伍稳定带来的严重影响，加快农村教师保障房建设进度。在没有保障房建设计划的农村地区，应当建设适当数量的教师周转宿舍，解决好教师的基本生活条件。建议省政府将农村基础教育重大工程建设统筹纳入各级政府为民办实事项目予以部署和督促落实，将完成情况纳入各级政府的绩效考核指标体系、纳入对各级党政领导干部的政绩考核，以最严格的考核，督促各级政府加快工程建设项目的实施，加快农村基础教育基础设施条件的改善，确保到2020年所有农村基础教育学校达到标准化学校要求。

　　(三)要切实加大对农村基础教育的经费投入。省政府要高度重视县乡普通高中负债问题，全面清理、审计和锁定全省普通高中现有债务，推广部分县市做法，将已有负债的付息责任全部转移到财政部门来承担，并全面禁止普通高中自行负债。要在全省推广安化县等地方的做法，把普通高中教职工全部工资纳入财政预算。要研究出台普通高中生均公用经费标准。目前全国已有16个省区市出台了普通高中生均公用经费标准。从今年秋季学期开始，国家已开始实施建档立卡的家庭经济困难学生免普通高中学杂费政策，普通高中学杂费收入将逐步减少。建议省政府尽快出台我省普通高中生均公用经费标准，并督促各级财政按标准予以足额保障。要建立普通高中基本建设投入长效保障机制，使普通高中像义务教育学校一样有比较稳定的基本建设投入。各级政府要落实教育经费法定增长要求，落实教育费附加、地方教育附加费、从土地出让收益中计提教育资金等政策，优化财政支出结构，重点向农村倾斜，按标准足额拨付学校公用经费，多渠道筹措教育建设工程项目经费，保障建设项目顺利实施。省政府要加强对中央、省教育转移支付专项资金使用情况和各级政府教育投入法定增长、教育规费征收拨付情况的专项检查，保证全省各级政府教育经费适度刚性增长。

　　(四)要大力加强农村教师队伍建设。要科学安排教师编制。在本轮全省中小学校教职工重新核编中，各级教育行政部门要积极配合编制部门，科学配置教师编制，并同步统筹考虑调整部分富余教师的岗位，逐步缓解农村学校教师在学科、年龄、性别结构上的突出矛盾。要组织实施好中小学校教师职称制度改革，在按新职称制度进行教师职称评审的过程中，要切实解决好原来职称评审中存在的突出问题，为广大农村教师守好看牢职业发展的生命线。要强化农村教师补充工作。公费定向师范生具备较高的教学专业素质，具有熟悉当地风土人情、适应当地工作生活环境等优势，可以成为农村教师补充主渠道。建议省政府适当提高省级财政奖补标准，按学科专业紧缺程度对各地公费定向师范生培养进行奖补，以提高各地送培积极性，解决好农村学校部分专业学科教师短缺问题。继续实施好“特岗计划”，帮助特岗教师解决好工作生活中存在的实际困难，使之成为农村教师的稳定来源。要切实落实和逐步提高农村教师待遇，使农村教师平均工资待遇适当高于本地城区教师和公务员工资的平均水平。要继续加强农村教师的师德教育和专业培训，为农村建设一支有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的高素质教师队伍，使他们成为农村青少年人生成长中的良师益友和指路明灯。