湖南人大微信省人大农业与农村委员会
(2016年5月)
为做好省人大常委会听取和审议省人民政府关于全省稳定和完善农村土地承包关系情况报告的准备工作，今年3月至4月，我委专门组成两个调研组，分别赴常德、益阳、衡阳、郴州等市县开展调研，深入农户了解情况，召开座谈会广泛听取意见。同时，委托14个重点联系县(市、区)开展专题调研。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
在省委、省政府的正确领导下，全省各级各部门按照相关法律法规的规定，坚持农村土地承包经营基本制度，切实加强农村土地承包管理，积极推进农村土地承包经营权确权颁证工作，积极引导农村土地承包经营权有序流转，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁，取得新成绩、新进展。广大农民群众对现阶段农村土地承包关系是基本满意的。截至2015年底，全省有1385.61万农户签订承包合同1348.74万份，承包耕地4024.43万亩，占农村集体耕地的65.76%。
(一)农村土地承包相关法律法规和政策得到有效实施
《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年颁布实施后，我省于2004年10月颁布实施《湖南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，并于2010年7月进行了修正。为落实好中央农村土地政策，省委、省政府办公厅2006年出台了《关于进一步稳定和完善农村土地承包经营制度的意见》，2015年出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》。在结合二轮农村土地承包和土地承包经营权确权登记颁证工作中，充分利用广播、电视、报纸、网络和各种宣传工具，广泛开展农村土地承包和有关政策的宣传学习，让广大农民群众熟悉农村土地相关法律法规和有关政策，依法维护其自身合法权益和利益。
(二)农村土地承包经营权确权登记颁证工作有序开展
全省农村土地承包经营权确保登记颁证工作呈现三个特点：一是责任明确。省委、省政府两办联合下发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，建立了由省委分管领导牵头、主管农业的副省长为召集人的联席会议制度。明确把土地确权登记颁证工作作为县级党政一把手工程来抓，各地成立了由党委政府领导牵头，相关部门协调配合的工作机构。二是试点示范。2013年，我省将岳阳、溆浦、双峰和桃江县确定为农村土地承包经营权确权登记颁证试点县，先从村组试点，然后推开到乡镇。2014年，又将澧县、双峰、桃江3县作为整县推进试点县。国家农业部对桃江县试点工作给予充分肯定。2015年，我省成为第二批全国土地确权登记颁证工作9个整省推进省份之一，确定了48个整体推进县。三是平稳推进。2015年6月，省政府在祁阳县召开全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作会议，进行动员部署，明确工作任务书、路线图、时间表，启动整县推进试点工作。从试点情况看，各市州工作推进平稳。目前，全省已有51个县(市、区)基本完成权属调查任务，确权面积达1555万亩。
(三)农村土地经营权流转积极推进
2015年全省流转耕地面积1894万亩，占总面积的36.4%，比2014年提高7.5个百分点。其主要特点是：一是农村土地经营权流转不断规范。坚持依法、自愿、有偿原则，出台引导全省农村土地经营权有序流转实施意见，建立健全土地流转管理规程，完善土地流转机制，因地制宜推进转包、转让、互换、出租和股份合作等多种土地流转方式。二是建立土地流转管理服务体系。以“村有信息员、乡镇有流转中心、县市有交易市场”为目标，全省有87个县(市、区)建立了土地流转交易市场，1048个乡镇建立了土地流转服务中心。衡阳市形成“一流转五服务”社会化服务模式，把土地流转服务工作做到农户。澧县土地流转信息服务平台与省“土流网”合作，既加大了土地流转信息量，又拓宽了土地流转市场。三是积极开展农村土地经营权抵押贷款试点工作。2014年，我省在汉寿县率先开展农村土地经营权抵押贷款试点。2015年，人民银行长沙中心支行在桃江等10个县开展试点工作。今年，国家在我省明确汉寿、桃江等8县为土地经营权抵押贷款试点县。截至2015年底，全省农村土地经营权抵押贷款金额2.4亿元，同比增长31.8%。四是新型农业经营主体壮大成长。2014年起，我省大力实施“百企千社万户”工程，重点扶持100家农业产业化龙头企业、1000家以水稻生产为主的农机合作社、10000户以水稻生产为主的家庭农场和专业大户。目前，省级以上农业产业化龙头企业发展到556家，其中国家级农业产业化龙头企业47家；各类农民合作社发展到4.6万家，其中农机合作社达2484家，比2014年增加807家；全省家庭农场总数突破3万户，户均经营土地面积109亩。
(四)农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系不断完善
全省农村“村级协商、乡镇调解、县级仲裁”三位一体纠纷调解仲裁体系基本形成，50个县(市、区)建立了高标准仲裁场所，101个县市区成立了调解仲裁委员会，覆盖率达93.8%。各地制定了《仲裁委员会工作制度》和《仲裁员手册》，推动农村土地纠纷调解仲裁工作规范化、制度化。农经部门加强与纪检、监察、司法、信访、国土等部门沟通协作，逐步建立民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的土地承包纠纷调处机制。同时，加强仲裁员资格考试和业务培训。全省有仲裁员2506人，培训仲裁员2649人次。近两年，全省共调解土地纠纷12289起。
二、存在的问题
(一)思想认识仍然不一致。一是对农村土地承包经营制度认识不一致。有的同志认为，随着城镇化、工业化的推进，农村转移劳动力增加，再搞千家万户的家庭经营，势必会制约现代农业发展。还有的同志认为，农村土地所有权归集体经济组织所有，是个虚置的概念，应强化村、组对土地的调配作用。二是部分基层干部有畏难情绪。一些乡镇、村组干部存在畏难情绪，怕增加经费负担，怕激化农户之间的矛盾。比如有的人认为大多数地方在二轮承包时发过土地承包经营权证，这次再发是劳民伤财，没有必要；还有的人认为这次确权会使农村不少矛盾表面化，加剧农村社会不稳定。三是一些地方对农村土地相关法律法规和有关政策宣传不够，造成农民群众对农村土地政策有模糊认识。有的误认为土地反正是集体的，自己承包与否无所谓。有的认为确权颁证，就是土地归自己所有，可由自己处置。
(二)相关政策落实不够到位。一是人地矛盾突出。我们在澧县调研时，城头山镇护国村支部书记反映，该村1995年同样4口人的两户家庭，20年后，一户增加到10人，一户减少至2人，但由于土地没有调整，两家耕地面积还是一样。湖区的同志反映，由于长期不能调整土地，有的地方连坟地都无法安排，更不用说公共基础设施建设用地了。二是随意调整土地现象时有发生。沅江市对草尾镇621个村民小组调查发现，该镇实行3年一调整的有264个组，占43%；实行5年一调整的有137个组，占22%；实行10年一调整的有41个组，占7%；实行30年不变的有152个组，占24%；实行长久不变的27个组，占4%。由于农户承包地调整频繁，不仅影响农户生产与经营活动，而且人为制造了许多矛盾，带来农村新的不稳定因素。部分基层干部还借“大稳定、小调整”之名，收回或变相调整土地，严重损害农民土地合法权益。三是囿于乡俗和村规民约影响。比如靖州苗族侗族自治县，由于风俗习惯，有些地方还存在嫁出的妇女两边都得不到承包地的问题。还有相当一部分地方，沿袭第一轮土地承包时制定的村规民约，对因集体经济组织成员死亡、婚嫁、入学、参军等情况，发包方以“按现有农业人口进行调整”为由调出承包地。特别是外嫁女失地现象较多。据赫山区统计，目前全区有10-15%的新增人口没有土地，其中不少婚嫁异地人口两头都没有承包地。
(三)农村土地确权颁证工作推进难度大。一是工作进展不平衡。2015年，我省122个县(市、区)已启动农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。但从目前情况看，各地进度不一。桃江县外业调查和登记工作已全面完成，南县农户入户调查、农地确权等工作完成95%，澧县外业调查完成率达99%。但全省仍有一半以上县市区缺少1：2000的工作底图，尤其是郴州市仅永兴县有工作底图，严重影响确权登记颁证工作进度。二是遗留问题多。1995年，全省启动二轮农村土地承包工作，当时种田要缴各种税费，由于负担重，农民纷纷弃耕外出务工，出现“外出人口不要土地”、“新增人口没有土地无所谓”等现象。有些乡镇、村组为完成工作任务，没有按当时农村人口发包，而是实行按承包农户意愿敞开承包，甚至还下村入户做部分种田能手和村组干部的工作，要他们尽量多承包土地，以减少因农户抛荒外出税费无着落的情况，从而导致农户承包土地面积严重不均。比如南县华阁镇一村干部承包面积达120余亩，而同组的农户有的却没有承包地。个别地方没有开展二轮承包工作，由村组统一签订合同书，填制经营权证书，承包经营权证书变成了“发不出去”的土地经营证。2011年我省累计完成集体林地确权面积1.79亿亩，林权发证面积1.78亿亩，由于赶进度，一些经营权证填报内容与实际不相符，约50%的林权证放在村组而未发到农户。
(四)农村土地经营权流转问题不少。一是土地碎片化。我省山区丘陵面积较大，家庭承包土地户均面积仅3亩，且地块分散，不利于土地规模流转。加之部分农民怕失去土地或担心失去土地后没有事做，不愿流转土地。二是流转期限短。不少地方一年一签、三年一签等短期合同比较普遍，导致经营者不好规划、不敢投入，土地流转纠纷增加。三是合同不规范。签订合同存在权利义务不对称、利益分配不规范，有的合同甚至与法律政策相抵触。
(五)相关法律法规滞后于农村改革需要。党中央提出“稳定承包权，放活经营权”，但在实践中，各地对中央政策的理解不尽相同。比如，对于农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，三权怎样界定，其权利义务怎样行使?对于“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，长久不变的含义和具体形式是什么?二轮承包期“30年不变”与“长久不变”如何衔接?对于撂荒土地的处置，是依《土地管理法》收回，还是依《农村土地承包法》让其承包?等等，这些问题都迫切需要修改相关法律，才能真正得以解决。
三、几点建议
(一)要切实提高思想认识
各级领导干部要切实提高对稳定和完善农村土地承包经营制度重要性的认识。农村土地承包经营制度是我国农村基本经营制度。农村土地承包经营制度的长期稳定，对于调动广大农民的生产积极性，增加农民收入，促进农村经济发展，构建和谐社会具有极其重要的意义。各级各部门要充分认识稳定和完善农村土地承包经营制度的重要性、紧迫性，以高度的政治责任感和使命感，将党的稳农、惠农、富农政策全面贯彻落实到基层，切实维护好广大农民的合法权益，让农村土地制度改革成果惠及每个农户。加强相关法律法规和政策的宣传教育。稳定和完善农村土地承包关系，让农民吃下“定心丸”，是政策所指、发展所需、民心所盼。要加大有关农村土地承包法律法规和政策的宣传力度，将其作为我省“七五”普法工作重点。要通过行之有效的方法，使法律法规下基层、进农户，做到家喻户晓，有关政策要做到入耳、入脑、入人心，形成全社会讲政策、懂法律的浓厚氛围。
(二)要积极推进农村土地确权登记颁证工作
一是夯实农村土地确权登记颁证基础工作。严格执行省委省政府下发的湘办发〔2015〕37号文件，重点在摸底制图、调查指界、公示确认等方面抓好落实。要坚持“市县指导，乡镇、村组为主体”的工作原则，将农村土地承包经营权确权登记颁证工作纳入各级政府目标管理绩效考核。今年全省要着重抓好49个试点县(市、区)的土地确权登记颁证工作，实现土地确权1900万亩。二是保障和合理分配工作经费。农村土地承包经营权确权登记工作成本高，特别是山区土地确权支出远超出当前20元/亩的补贴标准，且国家补助经费需要整县确权完成验收后再拨付，无疑会影响确权工作开展。建议我省向国家财政部争取专项资金支持确权登记颁证工作，特别是对农业生产大县、山区县加大补助力度，及时拨付补贴金额。省人民政府要严格落实“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算”的政策，确保工作经费有保证，使县乡政府和干部不再纠结于“先干是否会吃亏”。鉴于土地承包经营权确权登记颁证工作的特殊性，其经费分配既要保证实地测量经费，也要保证矛盾和纠纷调处经费。三是合理确定农村土地承包经营权确权登记颁证完成期限。农村土地确权登记颁证工作事关农村稳定发展大计，与亿万农民息息相关，绝对不能敷衍塞责、应付了事。各地必须从实际出发，坚持“进度服从质量”原则，当进度与质量冲突时，应坚持质量优先。从我们了解掌握的情况看，目前全省还有62个县(市、区)没有工作底图，要实现 2017年底完成确权颁证任务难度非常大。建议省人民政府组织开展调研，合理确定全省土地确权登记颁证工作完成期限，以确保工作质量。
(三)要正确引导农村土地经营权有序流转
一是坚持依法、自愿、有偿原则。要因地制宜、循序渐进，充分尊重农民意愿，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要切实做到农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。要注重发挥农民合作社作用，实现农村土地有序流转、发展农业适度规模经营与培育新型农业经营主体有机结合。二是加大土地流转政策扶持力度。省财政要设立土地流转专项资金，用于改善流转土地规模经营的基础设施、完善土地流转信息网络建设、鼓励土地流转和规模经营大户、对土地股份合作社和流转大户进行奖补。要利用国家在我省开展农村“两权”抵押贷款试点的契机，加快农村土地产权登记、交易流转平台建设，建立农村产权价值评估机构和抵押登记系统，完善土地经营权抵押担保机制，加大抵押贷款力度，着力解决农民贷款难问题。省农业部门要指导各地依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。三是建立健全农村土地流转风险防范机制。要坚决守住耕地性质不变这条底线，加强对工商资本投向农用地、占用农用地资源等行为的监管，严禁利用农村土地流转搞工业建设、矿产开发、房地产等；防止农村乱占耕地建房，坚决制止农地“非农化”、“非粮化”；高度关注农村土地流转价格快速升高趋势，避免囤地盈利现象发生。对流转面积大、时间长、涉及农户多的项目，县(市、区)和乡镇农村土地流转管理机构要提前介入，强化监督，完善风险防范机制。
(四)要加强农经服务体制机制建设
一是加强农经队伍建设。严格落实中央提出的“农村经营管理要列入政府职能”、“保持乡镇经营管理机构的完整设置”等要求，大力加强县乡农村经营管理体系建设。建议省政府专题研究全省农村经营管理机构设置，确保经管工作有人干、能干好。二是强化经费保障。农村经管工作涉及面广、专业性强，越到基层越重要，工作对象更直接，工作任务更繁重。建议将乡镇经管工作经费纳入省财政转移支持范围。三是加大农村土地纠纷调解仲裁体系建设和人才培养。农村土地承包工作法律性、政策性、业务性强，新情况、新问题不断出现，纠纷调解仲裁任务重，要进一步加强纠纷调解仲裁体系建设，加大人才培养和业务培训力度，不断提高农经干部队伍的业务素质和工作能力。
(五)要加快对相关法律法规的调整与修改
随着近年来农村土地流转规模不断扩大，承包权和经营权分离已成现实，也是农村土地制度改革的方向。全国人大常委会已启动土地管理法和农村土地承包法修改工作，我省要积极做好相关准备工作，适时对湖南省实施土地管理法办法和湖南省实施农村土地承包法办法进行修改，着力解决人地分配不均、农民土地承包权益受到侵害等问题。同时，建议全国人大常委会抓紧对担保法、物权法等法律作出修改，使相关法律规定协调一致。农村土地经营权流转是发展农业适度规模经营的必然要求，是推进现代农业发展的必然趋势。建议国家尽快出台《中华人民共和国农村土地承包经营权流转法》，依法保护农民利益，有效推进农村土地适度规模经营。
编辑：redcloud