关于全省稳定和完善农村土地承包关系情况的汇报

——2016年5月24日在省十二届人大常委会第二十二次会议上

省农业委员会主任    刘宗林

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　受省人民政府委托，现就全省稳定和完善农村土地承包关系情况作如下汇报，请予审议。

　　一、关于近年我省稳定和完善农村土地承包关系工作情况

　　近几年来，全省各级各部门认真贯彻落实中央、省委省政府关于深化农村改革的一系列重大决策部署，坚持以稳定和完善农村土地承包关系为基础，以农村土地制度改革为重点，加快构建新型现代农业经营体系，维护发展农民利益，有力促进了现代农业发展和农村全面小康建设。这些年，我省农业农村经济保持持续快速增长，农业综合生产能力显著提升，农村居民收入持续多年超过城市居民收入增长幅度，其中很重要的是，通过稳定和完善农村土地承包关系，创新农村土地经营制度，进一步解放和发展了农村生产力。

　　1、农村土地承包经营权确权登记颁证工作扎实稳步推进。农村土地承包经营权确权登记颁证，是稳定和完善农村土地承包关系的基石，是全面深化改革的一项全局性、根本性工作。对此，省委、省政府高度重视。2011年起我省开始启动试点工作，2014年这项工作纳入全省改革重点，2015年列入全国整省推进试点计划。全省各级按照科学谋划、办点示范、分类指导、配套跟进的原则，狠抓工作落实，取得阶段性成效。截止今年3月底 ，全省122个县市区分期分批逐步开展工作，51个县市区基本完成权属调查任务，905个乡镇、21286个行政村(原有建制村)基本完成确权任务，确权面积达1555万亩，占全省家庭承包耕地面积的32%。在推进这项工作过程中，各级始终做到了“五个坚持”。即：坚持高位推动，注重顶层设计。守盛书记、家毫省长亲自部署，道晋副省长具体抓，市县乡村四级联动，层层制定工作方案，明确任务目标，强化保障措施，压实了工作责任。坚持依法规范，确保稳定。全省以确地确权为主，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，保持二轮土地承包合同起止年限不变。坚持依靠群众，充分发挥村民自治作用。明确要求村级确权工作方案，必须由村集体经济组织成员大会民主讨论决定。坚持进度服从质量，落实群众满意标准。确保颁“铁证”，让农民吃下“定心丸”。坚持属地管理，严格检查督促。落实县市党政一把手主体责任，确保土地确权工作实现证书标准化、登记制度化、管理信息化。由于各级各有关部门抓得紧、抓得实，措施得力，目前这项工作按照预定目标进展顺利。

　　2、农村土地经营权有序流转取得明显进步。为了进一步规范农村土地经营权流转，去年，省委、省政府出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(湘办发〔2015〕58号)。土地流转服务网络初具规模，全省有87个县市区建立了土地流转有形市场， 1048个乡镇建立了土地流转服务中心。省里出现了“土流网”，岳阳市和浏阳、沅陵等市县建立了农村资产交易所。农村土地纠纷仲裁体系逐步加强，全省有101个县市区成立了农村土地仲裁委员会，有50多个县市区建立了“一庭三室”仲裁场所，组建了1379人的仲裁员队伍。随着土地流转服务体系的逐步完善和农村土地承包关系的进一步稳定，土地经营权流转日趋活跃。截止2015年底，全省流转耕地面积1894万亩，占承包耕地总面积的36.4%，比2014年提高7.5个百分点，其中转包682.8万亩，转让73.4万亩，互换133.7万亩，出租799.9万亩，股份合作106万亩，其它88.3万亩。

　　3、新型农业经营主体发展迈出较大步伐。在稳定家庭承包经营的基础上，鼓励土地流转向种田能手、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体集中，发展适度规模经营。省政府先后出台了《关于加快发展农民合作社的意见》(湘政发〔2013〕34号)、《关于实施两个“百千万”工程加快现代农业建设的意见》、《关于加快发展家庭农场的意见》(湘政办发〔2015〕106号)等文件，整合资源，创新机制，突出工作重点，集中力量抓紧抓好“百企千社万户”、“百片千园万名”现代农业工程建设，促进全省农业上规模、上水平。截止去年底，全省家庭农场总数突破3万户，经营土地面积达到327万亩，户均109亩；农民合作社总数达到4.6万家，合作社成员245万户，占全省农户总数的17.7%；省级农业产业化重点龙头企业556家，国家农业产业化重点龙头企业47家。这些年，我省粮食生产之所以能稳定保持在较高生产水平，农业综合生产能力不断提升，新型农业经营主体发挥了重要骨干作用。

　　4、多元农业社会化服务组织加快发展。顺应农村土地适度规模经营、发展现代农业的新要求，各级在稳定和完善农村基层公益性服务的基础上，鼓励多元主体进入农业社会化服务领域。到去年底，全省各类农业社会化服务组织发展到4.5万家，其中农机社会化服务组织2万多家，农业统防统治服务组织1345家。服务类型多样，机制灵活。目前，主要服务模式有：看单点菜模式、套餐服务模式、托管保姆模式等，特别是职业农民+土地合作社、家庭农场+农民专业合作社、龙头企业+农民专业合作社+基地+农户等复合型服务模式的迅速兴起，为解决人多地少地区农业和农民问题，探索了有效的实现形式。

　　5、依法保障农民土地权益取得明显成效。近些年，在省人大的大力支持下，围绕贯彻实施《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规，各地重点加强了稳定与完善农村基本经营制度、规范市场主体和市场秩序、保护农民土地权益等方面的立法工作，省里相继出台了《湖南省实施〈农村土地承包法〉办法》、《湖南省实施〈农民专业合作社法〉办法》、《农业环保条例》、《农村资源保护条例》等地方性法规。根据这些法律法规，省政府和各地还相继出台了配套政策措施。在推进依法兴农、加强农村普法教育中，各地坚持把农村土地承包相关法律法规作为农村普法教育的重要内容，不断增强农民的法治观念，引导农民依法合理反映土地利益诉求。近两年，全省依法妥善处理各类土地纠纷12289件，有效维护了农民土地合法权益，促进了农村社会稳定。

　　多年来，尽管全省各级在稳定和完善农村土地承包关系方面，做了大量扎实有效的工作，但由于历史遗留的一些问题难以在短时期内得到根本解决，在推进新型工业化、城镇化进程中，又出现了不少新情况、新问题，新旧矛盾叠加，问题复杂敏感，任务仍然十分艰巨。主要表现在：随着农村土地权能的扩大，农民对土地的诉求日趋强烈，人地矛盾更加突出；土地流转服务跟不上，历史遗留的土地纠纷多，加之过去土地流转不规范，口头协议多，这些问题处理起来十分棘手；新型农业经营主体发展水平还比较低，规模化经营程度不高，小生产与大市场的矛盾还没有从根本上得到解决；农村集体土地产权制度改革还未破题，大多数村集体经济很薄弱，双层经营“统”的问题还没有得到较好的解决；农村土地相关法治建设相对滞后，一些地方对农民土地权益、耕地保护等还存在薄弱环节，违规占用耕地、改变土地性质、侵害农民利益的现象时有发生；农村土地确权登记颁证任务还十分艰巨。目前全省还有2/3的工作量还没有完成；农村经营管理体系建设与改革发展的要求还不相适应。

　　二、关于下一步稳定完善工作的总体思路和主要措施

　　稳定完善农村土地承包关系是农村改革发展的一项长期而艰巨的战略任务，下一步稳定完善工作继续贯彻落实中央、省委省政府关于深化农村改革的一系列重大决策部署，坚持问题导向，坚定“三权分置”的改革方向，着力搞活经营机制，加强综合配套改革，增强农业农村发展活力。

　　1、以农村土地确权为重点，进一步稳定完善农村土地承包经营制度。继续贯彻落实“三权分置”要求，进一步明确并坚持农村土地集体所有权、落实农户承包权、搞活农户经营权。今明两年的工作重点，首要的是继续扎实推进农村土地确权登记颁证工作，着力解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记薄不健全等问题，把承包地块面积、合同、权属证书全面落实到户。当前的工作，统筹谋划，分类指导。对去年已经启动整县推进的51个县市区，认真组织回头看，按照质量标准，缺什么补什么；对今年启动整县推进的49个县，按照时间节点要求，确保年底前完成外业任务；其余的县市区年底前全面启动，确保在2017年底前全省保质保量全面完成确权任务，为“三权分置”，深化农村土地制度改革夯实基础。

　　2、以规范土地流转为重点，建立完善土地流转服务体系。坚持依法自愿有偿原则，积极引导农村土地流转，进一步创新农村土地流转形式，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地，鼓励采取委托流转、股份合作等方式，引导集中连片流转；积极引导农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社。按照县级有流转中心、乡镇有流转服务站、村级有信息员的要求，加快建立农村土地流转服务体系，运用确权数据成果，逐步建立省市县三级土地流转服务平台。建立健全土地流转市场运行机制，严格规范土地流转合同。建立健全土地承包经营纠纷调解仲裁体系，提升纠纷仲裁能力。从今年起，将农村土地纠纷仲裁体系建设纳入社会综治管理范畴，促进土地纠纷化解在基层。既鼓励工商资本下乡发展现代农业，又注重加强对工商企业租地的监管和风险防范，落实工商资本租地分级备案制度，严格监管，坚持农地农用，严守确保土地流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境的底线。

　　3、以构建新型农业经营体系为重点，积极发展适度规模经营。以“百企千社万户”为抓手，加快发展家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体。发挥家庭经营的基础作用，建立家庭农场培育机制。加快发展农户合作经营，鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进示范社创建活动，积极开展农民专业合作社联合社试点，注重农民专业合作社质量提升，鼓励发展适合企业化发展的现代种养业，带动农户和农民专业合作社发展适度规模经营。深化农业“三项补贴”改革，新增补贴重点向从事粮食规模化生产的新型农业经营主体倾斜。建立财政专项，鼓励发展适度规模经营，推动财政支农项目与新型经营主体有效对接，使其参与财政支农项目的建设、运行和管理。在年度建设用地指标中，合理安排新型农业经营主体的扩建、新建项目用地。

　　4、以加强农民教育培训为重点，着力培育新型职业农民。稳定家庭承包经营基础的关键在培育新型职业农民。加大统筹各类教育培训资源的力度，积极构建以农业广播电视学校、农业职业院校等专门教育培训机构为主体，农技推广服务机构、农业科研院所、农业企业和农民合作社等多元参与的新型职业农民教育培训体系。加大农民国际和地区性教育培训交流力度。完善新型职业农民认定制度，搭建新型职业农民人才信息交流平台，培育新型职业农民人才市场。以家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型经营主体和农业社会化服务从业人员为重点，培育一批生产经营型、专业技能型和社会服务型新型职业农民。

　　5、以扩大农村土地权能为重点，积极稳步推进制度创新。认真落实中央、省委省政府已出台的稳定完善农村基本经营制度，扩大农村土地财产权能的政策措施，积极稳妥开展扩大农村承包土地权能试点。从今年起，在岳阳县、汉寿县等8个县市区开展土地经营权抵押贷款试点，在桃江县开展土地经营权有偿退出试点，在资兴市等有条件的地方，开展农村集体土地产权制度改革试点，搞活承包土地经营权，激活农村土地资源要素潜力，提高农民承包土地收益。认真总结推介“长久不变”、“三权分置”理论与实践创新的试点经验，鼓励支持农村土地管理制度创新。抓紧研究土地承包关系长久不变的具体实现形式，推动修订完善相关法律法规。