关于全省2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的调研报告

省人大环境与资源保护委员会

(2016年5月24日)

　　根据新环保法的要求、省人大常委会2016年监督工作要点的安排，我委对全省2015年度环境状况和环境保护目标完成情况进行了调研。4月中旬，委员会召开全体会议，听取了省环保厅的情况汇报，委托14个市州人大城环委了解情况。下旬，我委组织两个调研组，前往株洲、衡阳、湘潭、张家界、益阳等市及近20个县市区，采取明查与暗访相结合的方式开展实地调查研究，召开座谈会听取意见，深入监测站点、排污单位、污染现场等地了解情况，同时组织开展三湘环保世纪行宣传活动。省人大常委会副主任王柯敏对此高度重视，多次听取有关汇报，提出具体工作要求，带队赴衡阳市调研。现将有关情况报告如下： 

　　一、对我省2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的基本估价

　　省政府及有关部门认真实施环境保护有关法律法规，采取措施防治环境污染，2015年取得良好工作成效。

　　(一)全省环境质量有所改善

　　一是局部水环境质量继续好转。省政府出台了落实《十水条》实施方案，重点推进湘资沅澧四水流域水污染防治。据监测，2015年全省98个江河监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面95个，比例为96.9%，比2014年提高5.1%。其中湘资沅澧四水干流46个省控断面均达到或优于Ⅲ类水质标准，比2014年提高2.2%。

　　二是空气平均达标天数有所提高。2015年，我省14个市州所在城市大气环境质量平均达标天数比例为77.9%。其中长沙、株洲、湘潭、岳阳、常德、张家界6个全国环保重点城市平均达标天数比例为75.5%，较上年提高8.1个百分点。

　　三是完成土壤污染源普查。省政府进行土壤污染防治立法前期调研，完成了全省土壤污染源普查，今年4月20日向省人大常委会主任会议报告了普查结果(涉密)，初步掌握了污染现状和防治重点。现有土壤环境质量试点监测点位210个,长沙铬盐厂铬渣及含铬土壤、湖南铁合金公司铬渣及含铬土壤、湘潭竹埠港化工区含重金属土壤、石门县雄黄矿区含砷土壤等正在集中治理，一些地方对含重金属的耕地进行试点治理。

　　四是声环境质量总体保持稳定。2015年，全省现有城市区域环境噪声监测点位1963个，监测显示城市道路交通和区域声环境质量总体保持稳定。其中14个城市的道路交通噪声昼间平均等效声级平均值为68.3分贝，全省城市功能区噪声昼间达标率为91.1%，比上年分别上升0.3%、0.3%。区域环境噪声昼间平均等效声级平均值为53.7分贝，比上年下降0.1%。夜间达标率为77.5%。 

　　(二)2015年度环境保护目标基本完成

　　一是基本落实环境保护责任。去年初，省政府印发《湖南省环境保护工作责任规定(试行)》和《湖南省重大环境问题(事件)责任追究办法(试行)》，对地方各级政府和省环保厅、省发改委等34个部门的环境保护工作责任及问责办法作出明确规定，大部分市、县两级政府出台相应实施方案和细则，环境保护监督管理的责任得到明确，环境保护意识增强。积极预防环境风险，突发环境事件比2014年减少三分之一。去年1月，有11个市州出现中度以上雾霾，有关地方政府按《重污染天气应急预案》要求，启动了重污染天气应急响应，开展有关应对工作。

　　二是完成年度主要污染物减排任务。省政府以实施《大气十条》、《水十条》等为契机，加强环境保护基础设施建设，推进重点行业、区域的污染防治。经环保部核定，去年我省主要污染物化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量比2014年分别下降1.73%、2.14%、4.52%、10.10%，淘汰黄标车及老旧车12.4万辆，全省PM10的年均浓度比2014年下降6.7%，均完成了国家下达的年度减排考核任务。

　　三是完成“一号重点工程”年度任务。到2015年底，湘江流域内共实施各类整治项目2114个，淘汰关闭涉重金属的污染企业1182家，关闭湘江干流500米范围内的2273家规模畜禽养殖场。继续推进衡阳水口山、株洲清水塘、湘潭竹埠港、郴州三十六湾、娄底锡矿山五大重点区域的环境综合整治，其中湘潭竹埠港化工区所有化工企业全部退出。湘江流域干流水质总体为优，干流18个省控断面水质均符合或优于Ⅲ类标准，重金属镉、铅和六价铬浓度均值呈下降趋势。支流24个省控断面与上年相比，Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例增加7.1%。

　　四是推进农村地区环境综合整治。各地整合涉农污染防治资金，改进农村环境连片整治方法，实现全省125个县市区全覆盖，初步遏制了农村环境恶化的趋势。

　　五是查处环境违法违纪行为。2015年，查处违法排污企业2184家，违法建设项目1650个，责令停产企业1375家，关停取缔657家。省、14个市州及三分之二以上的县市区成立公安驻环保工作联络机构，各市州均移送环境违法案件，其中行政拘留案135起拘留117人次、涉嫌犯罪案件16起并起诉57人。

　　二、存在的主要问题

　　从调研了解的情况来看，目前我省环境形势还比较严峻。

　　(一) 年度环境保护目标任务及落实效果不够理想

　　一是程序上认识不清。新环保法第二十七条规定：“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”调研中发现一些地方政府没有真正按该法的要求，将此项工作列入议事日程，存在认识不高、责任不清、互相推诿、无人负责等现象。有的政府领导认识上有误区，没有正确理解法律条文，依法主动向同级人大报告相关工作。还有个别政府领导甚至歪曲规定的原意，辩解是同级人大没有要求政府报告此项工作，当然就不要报告了。据统计，从去年至今，还有长沙市及52县市区政府没有按新环保法的规定，主动向同级人民代表大会或常务委员会报告此项工作(具体名单见附件)。

　　二是目标上任务不全。从省级层面看，2015年仅就主要污染物减排、大气污染防治、省政府“一号重点工程”等下达了减排任务，但对土壤污染、声环境污染、光环境污染、辐射环境污染等工作，还没有明确的目标考核要求。从市县两级来看，一些地方没有结合实际，进一步完善年度环境保护目标，或者是目标不具体，停留在完成上级下达的任务上。

　　三是落实上效果不佳。调研中发现，一些地方主要污染物的排放总量不降反增，与区域环境容量较小的矛盾日益突出，有个别市、县由于减排工程等工作未完成，被环保部、省环保厅实施区域限批。其中一些地方满足于完成上级下达的主要污染物减排考核任务，上级发现了什么环境污染问题就抓一下，有的当面表态坚决但事后再无下文，更没有举一反三。对环境质量的改善和生态的修复工作，没有制订具体目标。或者有防治规划，但还没有真正落地。

　　(二)部分区域的水环境质量仍在恶化

　　一是洞庭湖水质持续下降。监测表明，洞庭湖水质近年来不断恶化，按《地表水环境质量标准》评价，2014年11个省控断面水质全部超过Ⅲ类水质要求，其中10个断面属Ⅳ类，占90.9%；1个断面属Ⅴ类，占9.1%。水质总体下降为轻度污染，主要污染物为总磷，平均浓度比2013年升高29.2%。2015年，洞庭湖体水质污染继续恶化，水质总体下降为中度污染。其中3个断面属Ⅳ类，占27.3%。8个断面属Ⅴ类，比上年增加了7个,占72.7 %，总磷污染加重，呈富营养化加重趋势，平均浓度比2014年升高30.6%。主要是由于长江上游水资源总量减少，导致湖内水环境容量变小，湖区和环湖周边畜禽水产养殖业和农业面源污染、城镇工商业及居民生活垃圾、废水的污染不断增多，湘资沅澧四水及长江污染物的大量输入等原因所致。洞庭湖污染严重问题，去年已引起国务院原总理朱镕基、国务院总理李克强和副总理张高丽、汪洋等党和国家领导人的深切关切，纷纷做出重要批示。

　　二是城镇黑臭水体还在增加。据水利厅2015年统计，全省各类大小入河排污口6000多处。我们沿途暗访发现，许多地方工业和生活污水长期非法直排，湘资沅澧四水的一些支流和沟渠，均受到不同程度的污染，富营养化、黑臭等现象常见。据华容县环保局统计，该县每年排入华容河的工业、生活污水约4500万吨，含主要污染物化学需氧量约3955吨、氨氮约695吨，这些污水集中处理率不足30%，超过70%污水属非法直排；一些地方城区的河段、内湖成了藏污纳垢的场所，臭不可闻，周边群众反应强烈，如长沙市的奎塘河、龙王港河和楚家湖，株洲市的枫溪港和建宁港, 湘潭市的爱劳渠、益阳市的幸福渠和马良湖、邵阳市的龙须沟和羊溪沟、常德市的夏家垱综合治理工程柳荷鑫苑段、郴州市东波河等地河流渠道的水质很差，已变为城区黑臭水体。按《水十条》的要求，地级以上城市建成区应于2015年底前完成水体排查，公布黑臭水体名称、责任人及达标期限，但是还有少数地方没有完成任务。《水十条》还规定在2020年底前完成城区黑臭水体治理目标，其中省会城区应于2017年底前治理达标，如期完成上述任务非常艰巨。

　　三是环保设施建设滞后或排放严重超标。我省到2010年，才基本实现县城污水处理设施全覆盖，但污水收集管网建设滞后，有厂无管或有管未接厂的现象较为普遍，污水收集率和集中处理率较低；有的排污单位不建设环保设施，长期非法直排。调研中发现全省有60%左右的省级工业集中区，没有按规定配套建设污水处理厂，特别是慈利县工业集中区、泸溪县武溪工业集中区、雨花区环保工业园等对当地的环境污染非常严重，群众反映强烈，举报不断；有的已建成环保设施，但外排水长期超标。如湘潭市上马垃圾填埋场的垃圾渗滤液处理厂外排废水氨氮、总氮浓度分别超过标准排放限值1.7倍、17.4倍，还私设了三处暗管，致使部分渗滤液未经处理直排，其中氨氮、化学需氧量浓度分别超过标准排放限值6.36倍、9.3倍。

　　四是地下水体遭受严重污染。省地质环境监测总站和省环境监测中心站联合调查结果表明，孔隙水、基岩裂隙水、红岩裂隙水、岩溶水四种水样中，较差和极差数分别占水样总数的41.2%、34.6%、40.8%、44.9%。对全省130处地下水源地水质进行了抽样化验，其中95处水质较差和极差，占总数的 73.1%。很多城乡的井水成了五颜六色的污染水体，彻底丧失饮用水源功能。有的井水重金属指标常年超标，如在五矿集团(湖南)铁合金有限责任公司周边井水中，我委去年8月份暗访采样，化验表明其中镉超标高达400多倍。

　　(三)一些地方大气环境质量没有根本好转

　　一是烟气防治任务非常艰巨。2015年，14个市州城市环境空气质量超标率达22.2%。长株潭三市PM2.5来源研究表明，工业源的贡献率约占20.1%。很多高能耗高污染企业分布在城区，脱硫脱硝除尘等环保设施建设滞后，主要污染物排放总量高，一些地方城区空气质量很差，如冷水江市城区天空常被钢铁厂的烟尘笼罩。一些大型餐饮企业、四星级宾馆、大中小学和机关企事业单位的规模化食堂，大都没有环保设施，油烟直排导致城镇大气污染物排放总量增长迅速。在农村地区，生活垃圾和农作物秸秆就地焚烧现象普遍，大量有毒烟尘和恶臭气体直排。

　　二是机动车的排放污染居高不下。全省机动车的保有量增加较快，达到1035万辆，比2014年增长8.7%。黄标车老旧车等高排放污染车约占20.6%，导致大气排放污染总量骤增。其中长沙市2005年初、2011年3月、2015年10月的机动车保有量分别为30万辆、100万辆、200万辆，十年内骤增170余万台，而长株潭三市PM2.5来源分析中，机动车尾气的贡献率高达25.5%。据测算，1辆黄标车的污染物排放量，相当于28辆国四绿标车。国务院要求我省2016年淘汰13万辆黄标车，但省财政今年没有安排黄标车淘汰补助专项资金(去年安排1亿元)，如期完成任务困难不少。加上各地油品质量参差不齐，省质检局2014年抽检发现问题产品的批次比例高，其中娄底、常德分别高达57.6%、43.9%。

　　三是船舶排放污染增长很快。已成为第三大大气污染来源。据环保部测算，2013年我国船舶的二氧化硫、氮氧化物排放量，分别占全国排放总量的8.4%、11.3%。深圳市环境科学研究院2015年的测算显示，一艘燃油含硫量3.5%的中大型集装箱船，以70%最大功率的负荷24小时航行，其一天排放的PM2.5相当于21万辆国四重型货车。而我省湘资沅澧四水沿线城镇密布，有水上运输船舶8000多艘，对其产生的污染大都还是防治盲区，特别是岳阳市城陵矶港口等地船舶排放污染非常严重。

　　四是扬尘污染防治难度较大。一些地方的建设工地尤其是城市道路、工业园区项目等政府重点工程，黄土裸露，尘土飞场，没有采取有效降尘等措施。同时，夜间大部分机动车停运，但监测数据表明，很多地方主城区夜间PM2.5仍很高。其中湖南省环境空气自动监测站省人大点的数据显示，凌晨1点至4点PM2.5浓度值常超过150，呈中度污染，分析原因发现主要是建筑工地施工、渣土车排放尾气和运输产生扬尘所致。

　　(四)土壤污染问题尚未引起足够重视

　　一是河床底泥中重金属含量过高。我省是有色金属大省，数百年来的掠夺式开采和粗加工冶炼，造成污染叠加和治理欠帐。在湘江干流及部分支流的河床底泥中，沉淀了大量重金属，镉、汞、锌的监测值，超出湘江水系沉积物背景值很多倍，其中镉、汞、锌最高超标值分别为82倍、189.23倍、55.85倍。 

　　二是很多耕地重金属污染严重。2014年，根据省人大常委会审议意见要求，我委在湘江流域调查了解重金属污染治理项目进展时，在近20个县市区的稻田随机采集37份稻谷样品、在工矿企业周围采集23份土壤样品，经过匿名编号分批送某省生态环境与土壤研究所检测，发现稻米和土壤含镉等重金属超标率很高，有的稻谷、土壤样品中的镉含量，分别超过国家标准的13.1倍、331.4倍。

　　三是土壤防治技术不过关。特别是对重金属污染土壤问题，尚缺乏成熟的防治技术。在常宁市水口山矿区调研时，群众反映省内某知名环保企业中标的重金属污染土壤治理项目，有的区域直接用黄土覆盖污染土壤，或堆土在上面植树了事；很多地方对含重金属的废渣和土壤随意堆放，任意分选和回收。在湘潭市高新区双马镇，暗访发现某“三无”选矿厂非法贮运、加工固废危废，告知当地环保部门进行了查处。第二天调研组又“杀回马枪”，发现仍在非法生产，采样化验发现其废水和固废浸出液重金属严重超标。

　　(五)部分地方对环境污染的监管乏力

　　一是少数领导不重视环保，环境法治观念淡薄。一些地方的领导思想认识不高，没有将当年度环境状况和环境保护目标完成情况，作为对政府及部门有关负责人考核评价的重要内容，也没有依法每年向同级人大报告；一些地方领导对上级的暗访有抵触情绪，对群众举报并经核实的污染问题，有的认为是找岔子，地方保护主义思想严重。

　　二是一些排污单位知法犯法，涉嫌监测数据造假。环境执法不严、违法不究等现象比较突出。很多排污单位不履行谁污染谁治理的治污主体责任，环保“三同时”制度落实很差。如长沙市今年初排查出环保违规项目达 3415家，其中未批先建1760家，久试产不验收1639家；有的企业长期超标排放，多次被查，屡查不改，并涉嫌监测数据造假。在湘乡市皮革工业园污水处理厂，调研组发现力合科技(湖南)公司的在线监测室挂锁没有上锁，污水处理厂掌握的监测室的防盗门钥匙就插在锁孔中，房门可随意打开。现场发现氨氮监测仪器不显示任何数据，且取样管不在取样杯中，而放置在矿泉水瓶中。但该厂在省市环保部门的监测平台上，均显示氨氮和化学需氧量监测值在标准限值范围内。采样经省环境监测中心站化验，其总排口水样中化学需氧量浓度超过排放标准限值2.27倍，经当地环保、公安部门调查取证，初步认定该厂涉嫌监测数据造假。在五矿集团株洲冶炼公司调研时，看到其污水处理和烟气在线数据显示正常，而在省环保厅的网站上则没有同步联网公开，且只能查到该公司三个多月前的监测数据，信息公开严格滞后。在衡阳市的一些企业，也发现一些污水处理厂的在线监测形同虚设。

　　三是执法监管能力不足，查处违法行为乏力。至2015年底，全省还有1400多个乡镇没有负责环保的机构和人员，市州及县市区环境监察执法人员也偏少，对环境违法行为很难及时有效的查处。同时，大部分县市区满足于涉嫌环境污染犯罪案件零突破，但往往只抓了废品收购店主之类的“苍蝇”，不敢去打环境污染的“老虎”。如株洲银力混凝土公司非法生产6年多，其泥浆废水直排湘江株洲段的一级饮用水源保护区，但一直没有得到查处。暗访组向株洲市环保部门反映后，该企业当天被责令停产整顿，并受到经济处罚，但志愿者反映该公司第二天仍在非法生产。暗访还发现衡阳县蒸水流域多年来大规模地挖山洗沙，造成金溪、溪江、曲兰、洪市、金兰等地大量水土流失，河道严重淤塞，群众多次向当地职能部门举报，但挖山洗沙等严重污染环境的行为依然如故。

　　三、几点建议

　　有效防治环境污染、逐步改善环境质量是一项艰巨的系统工程，不可能一蹴而就，毕其功于一役，需要一个长期的过程。我委建议：

　　(一)以落实新环保法为契机，不断提高环保法治意识。首先应加强学习。全国人大常委会、国务院对贯彻落实新修订的环保法，提出了明确要求，建议各级认真组织学习，全面领会，做到学以致用，在执行时不走样；其次，应广泛宣传。建议各地采取多种形式，运用各种媒介，加大宣传力度，普及好新环保法，提高社会各界对环保法治的认识，适应环境保护新常态的需要；再次，应履行好职责。省里制定了2016年湖南省环境保护目标任务，建议各市县两级人民政府按照要求进一步分解，明确有关部门和单位的责任和任务。并按新环保法的规定，每年主动向本级人民代表大会或人大常委会专项报告环境状况、上年度环境保护目标完成情况和本年度计划情况，及时报告重大环境事件，认真履行好对本行政区域环境质量负责的职责，依法接受同级人大的监督。

　　(二)以全面完成减排任务为重点，着力提升区域环境质量。 一是加强结构减排。建议各地加大产业结构调整力度，加快淘汰退出落后产能，提高清洁能源的使用比例，推进城区高能耗高污染企业的绿色搬迁。二是加强工程减排。建议各地加快环保基础设施的建设、配套和运营，推进建制镇污水、垃圾处理设施建设，提高全省污水集中处理率和垃圾无害化处理总量。加快脱硫脱硝等设施建设，削减大气污染物排放总量。三是加强管理减排。建议各地全面落实《大气十条》《水十条》及实施方案，做好编制《土十条》实施方案的准备工作。按照下达的主要污染物减排目标，逐级分解工作任务。加强督促检查，严格按照规定问责。

　　(三)以加强监管能力建设为抓手，严肃查处环境违法行为。一是完善监测网络体系。建议省市县三级完善大气、水、土壤、躁音等要素监测网络，准确掌握各地的环境质量状况；二是加强执法队伍建设。建议各级完善乡镇环保监管机构，调整充实培训环境监察执法人员，保障监管工作经费，提高执法监管水平；三是严格环境领域执法。建议各级按照属地为主原则，严格分级监管，建立网格化监管制度，加强在线监控和日常巡查。健全行政执法与环境司法的沟通协同机制，对环境违法违纪行为逐步从“零移交”转向“零容忍”，发现一起就坚决查处一起。

　　(四)以推进环境领域改革为动力，不断完善生态文明制度。一是深化环境领域改革。建议省政府及部门完善生态文明制度，推进环评审批制度、环境监测事权等环境保护机制体制改革，总结湘江流域生态补偿试点的经验，完善生态保护补偿机制，落实生态保护责任、理清各方利益关系；二是加快编制相关规划。建议省政府有关部门认真对接相关规划，加快编制出台《湖南省环境保护“十三五”规划》及专项污染防治规划、《洞庭湖生态经济区规划》的配套专项规划；三是完善环境保护责任体系。建议省政府尽快出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的实施细则，完善我省绩效评价考核和责任追究制度。

　　(五)以听取专项报告为抓手，有效提高人大工作监督实效。一是加强工作监督。新环保法从2015年1月1日正式实施，到今年5月11日止，还有长沙市、52个市区政府没有按照法律的规定，向同级人民代表大会或人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况。建议省政府高度重视此事，采取措施督促这些地方政府尽快落实到位。建议省人大常委会就此专门行文，督促市县两级人大常委会加强工作监督，要求同级政府每年依法依程序及时报告，使这一项重要法律制定在我省全面落地。市县两级人大环资委(城环委)要及时开展调查研究，做好有关准备工作。二是加快立法步伐。我省环境保护领域的立法滞后，很多地方性法规没有配套出台，例如大气污染防治条例列入省人大常委会和省政府立法计划三年了，本应该在前年提交审议，但至今没有提交省政府常务会议审议。已出台实施的一些法规或规章，因久未修订，已跟不上新的环境保护形势需要。有的已按立法计划要求完成了修订前期工作，如《湖南省东江湖水环境保护条例》《湖南省机动车排气污染防治办法》等修订草案，早已提交省政府法制办，却再无下文，很多代表为此连续多年向省人民代表大会提交议案或建议。建议省政府及有关部门对此予以重视，成熟一个就提交审议一个，为我省环保工作提供法制保障。三是形成监督合力。建议各级政府及部门落实法律规定，加大环境信息公开力度，发动、支持群众参与和监督环保工作，鼓励群众举报污染环境、破坏生态等违法违纪行为。支持新闻媒体加强舆论监督，改进环保世纪行宣传活动的方式方法，坚持明访与暗访相结合，依法公开曝光污染环境的行为。通过加强法律监督、工作监督、社会监督和舆论监督，把环保工作推向深入，为如期完成2016年度各项环境保护目标，促进全省环境质量不断改善作出贡献。