以色列议会

　　一、议会简史

　　以色列议会，又称克奈塞特(Knesset)，是以立法机构。实施一院制，由120名议员组成。议员由普选产生，任期4年。

　　克奈塞特意为“大聚会”，是沿袭公元前6世纪犹太人代议机构的希伯来语称谓。公元前586年，巴比伦灭犹太王国，耶路撒冷第一圣殿被毁，犹太人沦为“巴比伦之囚”。后来，这批流散犹太人回到以色列并实现了“大聚会”，克奈塞特的称谓由此诞生。

　　以议会有关传统以及运作方式深受锡安主义组织代表大会的影响。1897年在瑞士巴塞尔举行了第一届锡安主义组织代表大会，大会通过《世界犹太人复国主义纲领》，其中诸多条款成为今日以议会运作模式的指导思想。

　　1947年11月29日，联合国通过的关于巴勒斯坦分治的181号决议，决定建立巴勒斯坦国和犹太国。1948年4月8日，以色列人民委员会(People’s Council)成立，成为以议会最早的雏形机构。同年5月14日，以建国，该机构更名为临时国务委员会(Provisional State Council)，负责新政府立法与选举事务。1949年2月14日，第一届议会选举产生，以议会从此确立。议会初期活动地点设于特拉维夫博物馆，1949年12月迁往耶路撒冷位于乔治王大街的临时办公处。1966年8月31日，迁往本•古里安大街至今。

　　二、议会地位

　　【议会与总统】总统为国家元首，由议会从候选人中以简单多数选出，任期7年，可连任两届；总统不能作为议员候选人，除非在议会选举前100天辞去总统职位；总统超越各党派和权力机构，是国家象征，其职责主要是礼仪性和象征性的；议会提交的条约或法律提案需经总统签署，方可成为条约和法律。

　　【议会与政府】以色列是议会民主制国家，政府拥有很大权力，但同时必须赢得议会的信任，并接受议会的监督。通常在大选正式结果公布后一周内，总统会根据与议会各党派代表协商的结果，授权议会中最大党派领导人在不超过42天的期限内负责组建新一届政府，并任命其为新政府总理。

　　政府是国家最高执行机构，由总理和部长组成。总理必须是议会议员，通常由议会第一大党党首出任；总理组阁经议会简单多数通过产生(议会120名议员中，至少有61位议员支持政府)；政府对议会负责，并需得到其信任，任期为4年，但其间可因总理辞职、死亡或议会不信任案而中止；政府拥有广泛的行政权力，除议会外，任何机构都无权干涉；议会的主要职能之一即是对政府进行监督：1.立法。政府和议员提交的法律提案需经议会“三读”通过，方能成为法律：一读之后，议案提交有关委员会讨论；二读由全体会议审议；三读时进行最后表决。此后，该议案经主管部长、总理和总统签署后成为法律。2.问询。议会可在常设委员会、议会特别委员会等平台讨论政府行政决策，并要求政府提供相关信息。3.审计。国家总审计长由议会选举产生，任期7年；审计长负责检查和报告政府机构行为的合法性、正常性、效率、经济状况和道德规范，处理公众提出的投诉；国家审计长只对议会负责，并在年度报告中向议会呈交全部检查结果；审计长被誉为议会监督政府的“强有力的一只手”。

　　【议会与司法机构】

　　1.议会具有多种准司法功能：取消议员的豁免权，免除总统、国家审计长和总理的职务，但多种权力在实施过程中已逐步受限。如在第12届议会之前，议会对大选选举结果不满，便可以直接接受上诉并对结果进行裁定，但1989年第12届议会产生之后，该职能逐步转到法院。

　　2.议会主要通过立法影响司法进程。议会是司法权力的来源，议会通过制定和修改《基本法：司法》来影响司法程序。

　　3.议会与最高法院关系。最高法院是国家最高司法机关，有权监督政府工作。最高法院如认为议会某项立法对政府司法体系构成威胁，有权取消某项法律，从而与议会基本法某些条款产生冲突，这种情况在第13届议会之后出现过几次；议会通过立法对最高法院形成影响，最高法院通过法律判决对议会运作程序进行干涉，但近年来，最高法院已越来越倾向于避免干涉议会内部事务。

　　三、议员选举与议会的产生

　　以色列议会实行一院制，设120个议席。

　　【负责选举机构】以色列中央选举委员会。

　　【选举种类】比例代表制、单一选区制、政党名单制。

　　【选民资格】按照以色列基本法规定，凡年满18岁，拥有永久居住权、且具有以色列国籍的公民具备投票权。参与投票并不是义务，但国家通过一系列鼓励公民参加投票，比如：将选举日设定为公共假日；给确有需要的公民报销前往投票站的路费。

　　【候选人资格】根据《基本法：议会》的规定，除被法官依法剥夺外，凡在选举人登记当天年满21岁的以色列国民，享有被选举为议员的权利。以色列国总统、两位大拉比、在职法官、在职宗教法庭法官、总审计长、以色列国防军总参谋长、在职的其他宗教主教或牧师、国家和军队高级官员(其级别、军衔和职务由法律另行规定)等人，除非在选举开始前100天辞去原职，否则不能参选议员。

　　【候选人产生办法】参选政党在大选前40天向以色列中央选举委员会提交有排名先后的政党名单。在此之前，各政党内部按照各自的方法进行党内初选，以决定各党员在名单中的排序，个别党派党主席有权对党内初选结果进行一定修改。

　　【选举规定】议会应根据《议会选举法》规定，经由普遍、全国、直接、平等、秘密及比例代表的选举产生。

　　参加上届议会的政党自动具有参选资格，其他政党在征得2500名合格选民签名支持，并交付一笔保证金后方能参选。参选政党在大选前40天向以色列中央选举委员会提交政党名单和竞选纲领。选民投票给政党，获得2%以上选票的政党有权进入议会。议席根据入选议会党派得票的多少按比例分配。政党名单中相应数量的候选人自动成为议员。无特殊情况，每4年举行一次大选。

　　1992年，以色列议会曾修改基本法，规定总理选举和议会选举分别进行，总理由全民直选。这一制度从1996年5月大选开始实施。然而，由于头两届总理直选的结果事与愿违，不仅削弱了总理的权威、影响了政府的稳定，而且使议会内小党派的地位得到增强。2001年3月7日，以议会通过基本法修正案，正式取消直接选举总理制度，恢复议会选举制度，被总统授权组阁的议员组阁成功后自动成为总理。

　　【议员宣誓】议员宣誓的誓词如下：“我宣誓效忠以色列国，忠诚履行议会议员的职责。”未出席议会开幕式的议员或在议会开幕后当选的议员，应在其出席的第一次议会会议上宣誓。如议员未应议长要求宣誓，则该议员在宣誓前不能履行其作为议员的权利。

　　【议会任期】议会自当选之日起任期4年。现任议会应继续任职至下届议会召集。

　　【解散议会及下一次选举】除法律规定的原因，议会在任期届满前不应解散。规定解散议会的法律应同时规定下届议会选举日期。如议会决定解散，下届议会的任期应延续至从其选举日起任期4年后的赫舍汪月(即犹太教历8月，公历10月至11月间)。新一届议会选举在上一届议会结束时，即第4年犹太历8月的第三个星期二举行。

　　四、议会职权

　　【立法权】立法是议会主要职责之一。议会可按照议事程序通过新法案或修正案，也可以取消某些现行法律。新法案内容不得与以色列基本法的内容冲突，不得含有种族主义内容。一名议员、数名议员、一个议会委员会或政府都有权向议会提交法案，要求审议通过。政府可就国家的任何方面事务提交法案；一个委员会仅可就与以下内容相关的问题提出法案：基本法、议会相关法律、议会选举法、议员和国家审计长的任免规则；一名议员提出的法案，将由议长决定是否有必要召开全体会议进行审议。

　　【预算审批权】在2002年7月之后，任何未得到政府支持的、每年预算超过500万谢克的提案，在立法的每个阶段，必须获得至少50名议员的支持。

　　政府向议会负责，每届新政府必须在自成立之日的45天内完成预算审批。2009年4月，受全球经济危机的影响，第18届议会通过议案，将预算期45天延长为106天，并允许政府一年进行两次预算。

　　【监督权】政府向议会负责，政府凭借议会的信任任职。组建新政府时，议会须对新政府进行信任投票。议会对政府行使监督权，并有权决定解散政府。

　　【人事权】政府变更或增减部长职位的决定，必须获议会批准。

　　五、议会组织机构

　　【议长职责】以色列议会设议长1名，议长任期与议会相同，如果一届议会提前解散，该议长也就同时卸任。议长必须具有议员身份，通常由执政的联合政府中最大政党的议员担任。议长在以色列政坛排名第三，位居总统和总理之后，但却是国家政治舞台上一个非常活跃和重要的人物。议长对外代表议会，象征着议会的尊严，有权得到整个议会对他的尊重；对内则是整个议会的核心，统筹议会工作。议长组织议员对新政府进行信任投票，决定议会议事日程，主持议会全体会议，主持通过议案的“三读”程序，决定是否将个别议员的议案上呈全体会议审议。议长亦可在院务委员会的支持下，取消已安排好的会议、改变会议时间、召开特别会议、中断正在举行的会议。议长离境时，1名副议长担任执行议长直至议长回国。在总统缺位时，由议长担任代总统职务。

　　【议会委员会】设有12个常设委员会、3个特别委员会、议会质询委员会和道德委员会。

　　常设委员会：

　　特别委员会:

　　六、议会会议制度

　　【议会的召开】议会开幕式应由总统主持，如总统未出席，则由出席议员中最年长者主持；如果总统主持开幕式，则开幕后总统请出席议员中最年长者继续主持。议会会议应在议会所在地召开。在特殊情况下，议长经咨询副议长可以在其他地点召集会议。

　　议会会议应在工作日举行。会议应公开举行，除非在某些特殊情况下，根据规定，可以在镜头下举行。发布公开会议的记录和言论，不受限制，也不应引起任何刑事或民事责任。议长可以根据法律规定，禁止公开任何他认为会损害国家安全的内容。

　　【议会会期】议会首次会议应于选举结果公布后一周的周一下午四点举行，如当日是节日或节日前夜，则延至节后第一个工作日举行。

　　议会每年有两个会期：第一个会期应在住棚节后的四周内召开，另一个会期应在独立日后四周内召开；两个会期总时间不应少于八个月。如果议会没有在上述条款所规定的四周内开会，应在第五个周的星期一下午四时召开。除上述会期外，如果应30位议员联名要求或政府要求，议长应召集会议。在议会每个会期中，每位议员必须提出一定数量的提案供一读。

　　【法定出席人数】无论出席会议议员数量，议会应举行辩论和通过决议。

　　七、议会立法程序

　　议会作为立法机关其主要功能是立法。立法可以由政府、单个议员、部分议员或一个议会委员会提出。议案用于提出新的立法，或者修正案，或者废除现存法案。每次宣读议案都须要议员在大会上表决。

　　被批准列入议会议事日程的法案，一般应在进入大会一读前45天列入议会日程。大会有权决定是否将其从日程上取消，或分派给一个委员会，以准备一读。在一读阶段，立法程序与政府提案相同。在一读与委员会解释之前，个别议员提案可以被撤销。

　　【政府提案】政府提案由有关政府部长向议长提出，议长将其列入议会议事日程。在审议阶段，部长或副部长解释该法案。一读辩论的最后阶段，全体会议决定是否否决提案，或将其提交某一议会委员会，为二读作准备。被指定负责处理该提案的委员会被授权提出修正案，只要这些修正案不脱离提案的主题就被认为是合适的。如果院务委员会(House Committee)同意，该委员会可以合并议案，或者把一个议案拆分成两个或多个。委员会完成工作后，将议案交还大会进行二读和三读。二读辩论由处理该议案的委员会主席开启。二读时，需对每一条款逐一进行投票。在此阶段，如需草拟二读中被采纳的保留条款，提案可能被退回委员会；如不需要，条款直接进入三读。政府有权撤回议案，直到议案在三读中被采纳。

　　【委员会提案】委员会提案的处理程序与政府议案相同。与政府议案和私人议案不同的是，委员会议案只能处理以下主题：基本法或与议会有关的立法、议会选举、议员、国家审计长。

　　【个别议员提案】由单个议员或一组议员提出的议案，由提案者向议长提出。议长和副议长决定是否批准将其列入议事日程。以种族主义为核心或否定以色列国作为犹太人国家存在的议案，不应被批准。

　　八、议员制度

　　【议员权利】议员享有豁免权。议员的豁免权制度是世界上大多数国家为保证议员独立、自主、不受干扰地行使职权而设立的议员保障制度。1951年，以色列议会通过《议员豁免、权力和义务法案》，建立了一套议员豁免制度，确保议员能够自由而充分地履行其作为全国选举产生的合法代表应尽的职责，不受来自行政部门的恶意干涉，保护其免受逮捕和起诉。以后，议员的豁免权制度不断得到完善。

　　议员的豁免权主要包括：

　　(一)议员享有言论免责权

　　议员的投票表决、口头或书面等表达某种观点以及议员采取的其他行为，无论是发生在议会大厦内还是大厦外，无论是发生在议会会期里还是休会期间，只要这些观点、言论或行为与议员职责直接相关，议员都享有不可剥夺的豁免权，不承担任何民事或刑事责任。此外，议员在任期内所享有的豁免权还延展至他不再担任议员的时期。

　　(二)议员享有人身免捕权

　　这是对议员涉及刑事案件时的一种程序上的保障。议员不得被逮捕，除非他是出现在犯罪现场的现行犯、犯有破坏和平罪或叛国罪。如果要逮捕议员，必须立即向议长发出通告，且拘留议员的时间不得超过10天，除非该议员享有的豁免权已被议会剥夺。当议员作为候选人恰在选举日之时被检察机关指控时，必须停止针对他的任何司法程序，直到他已丧失了豁免权时方可恢复司法程序。

　　(三)议员还受其他豁免权的保护

　　议员的住宅不得被搜查；议员的人身和他的随身行李除了海关外不得被检查；他的文件和信件不得被检查、没收，只有在符合法律规定并且在议员本人在场的情况下，才可打开他的文件和信件；假如议员被传唤到法庭作证，那么作证的时间必须得到议长的允许，议员没有义务把他因担任议员而知晓的情况告诉法庭；议员有权进入任何公共地区和公共建筑，出于国家安全考虑禁止出入者除外。

　　给予议员豁免权，不纯粹是为了议员个人，而是为确保议会更好地完成法定功能，故议员个人无权滥用自己的豁免权。国家审计长可就议员受到的指控向议长提出解除其豁免权的议案，只有议长才有权剥夺他的豁免权。

　　议员享有的豁免权只与其执行议员职务有关，而议员从事的与其议员身份、职责不相关的行为是不享有豁免权的。在一般民事案件中，议员的法律地位与普通公民是平等的，并无任何特权可言。

　　【议员义务】遵守国家法律，议员行为符合议会应有的尊严。议员应维护议会及其成员的尊严，不得滥用豁免权。应履行作为议员的责任，并优先履行。议员不得直接或间接收取因其议员身份或在议会内、外的行为所带来的任何好处。议员在履行责任时不能夹杂个人利益，议员不能提出或参与提出涉及个人利益的提案。如果某次审议或投票涉及议员个人利益，议员应立即通知道德委员会和议长或委员会主席，如该提案在该议员所在的委员会审议，该议员不得参与表决。

　　议员或其他人不得直接或间接利用预先获得或被确认的信息或其他任何由于履行职责获得的非常识性信息，牟取个人利益或物质利益。议员不得直接或间接的购买或获赠国家财产。议员不得成为任何人的代理人，或代表任何人。

　　议员、部长、副部长不得将其头衔用于其所从事的商业或专业领域。前议员、前部长、前副部长不得在其所从事的商业或专业领域中，书面强调其曾担任议员、部长或副部长。

　　部长卸任3年内不得担任在其任职期间从国家获利的公司的董事会成员或管理人员。副部长卸任3年内不得担任在其任职期间从其所在部位获利的公司的董事会成员或管理人员。

　　【议员待遇】早在1949年议会成立之初，就制定了《议员薪酬法》，规定议员从议会领取工资，不得在任何其他地方以工资形式获取收入，院务委员会负责决定议员的工资和其他待遇。这部法律后来经过多次修改。1980年规定，议员领取与政府副部长相同水平工资，相当于全国平均工资的35倍。议会根据国家价格指数，每年对议员工资进行4次调整。除了议长、副议长和委员会主席之外，所有议员都享受同样的工资待遇，议长的工资相当于总理的工资。议会助理机构中有专人负责发放议员工资。

　　2006年6月，普通议员月薪约32000谢克尔(约合8000美元)，担任政府部长的月薪约36000谢克尔(约合9000美元)，议长薪酬约38000谢克尔(约合9500美元)。每年议员工资都有所增长，但幅度一般低于3%。2009年，受全球金融危机的影响，议会通过决定取消2009年3%的议员工资增长，普通议员工资维持在33259谢克尔(约合8315美元)。

　　除工资之外，议员还得到大量津贴并享受其他待遇。议会配给议员1部车，2位助手；在国内免费搭乘火车和公共汽车旅行；免费从议会大厦寄出国内信件和包裹；每月可得到一笔电话补助；在会期内，每月可得到补助(在1984年标准相当于100美元)；闭会期间，若议员出席委员会会议，每天也有补助(1984年是1天10美元的标准)；无论是举行全院会议还是委员会会议，不住在议会所在地耶路撒冷的议员可在宾馆住宿，费用由议会支付；议员缴纳疾病基金后，议员及其家庭成员在议员任期内都可得到免费医疗，议员从议会退休后仍可享受许多医疗服务；议员45岁(女性40岁)从议会退休并不再担任议员后，可根据其在议会的年限按比例领取退休金，最高可得到相当于工资70%的退休金。另外,院务委员会还有权根据实际情况，给议员发放其他名目的特别津贴，以利于议员行使职责。

　　另外，每位议员每年有60000谢克尔(约合1200美元)的活动经费，议员若在耶路撒冷租用办公室从事议员活动，可每年另获20000谢克尔经费(约合500美元)。

　　【议员辞职、议员任期的终止】议员可以辞职。辞职应由本人向议长递交辞职信；如果本人无法向议长递交辞职信，可根据法律规定转交。辞职信应签署递交或转交当日日期。如果议员提出辞职，除非其在议长收到辞职信后48小时内收回辞职，否则其议员身份将届时终止。如果一名议员被选举或任命担任不能任议员的职务，其议员身份自选举或任命时终止。

　　【被定罪的议员】如果发现议员因为终审被定罪，被判一年或一年以上徒刑(缓刑除外)而不再适合担任议席，议会可以通过决议将其开除。

　　【议员的替换】如果议席出现空缺，空缺议席应由候选人名单中选举得票仅次于最后一名当选议员的候选人填补。

　　九、议会党团

　　议员以个人身份或者在议会党团框架下开展活动。在每届议会开幕之初，议会党团的数目与参加大选并胜出的党派数目相同。在议会任期内，议会党团有可能发生分裂或者合并等重组现象。

　　【党团定义】根据以色列法律规定，议会党团包括：在议会选举中提交了党团代表名单、在本届议会中拥有至少一名代表且得到议会院务委员会承认的政党；由两个或者两个以上政党组成的单一团体组织。此外，如果现有党团发生分裂，产生了既非政党也非政党联合体的团体，及如果一位或者数位议员脱离原党团组织，这两类新团体尽管并未注册为政党，但只要其作为党团组织的地位得到院务委员会承认，也可构成议会党团。

　　【党团名称】议会党团的名称不一定与其在竞选名单上的称谓相同。例如，全国宗教党在从第4届议会到第11届议会期间，都以“全国宗教阵线”的名称参加选举。

　　【党团数量及规模】由于以色列的选举制度和议员在任期内有权脱离原党团组织等相关规定，以色列议会党团的数量历来较多。历史上，只有在第7届议会任期的末期，工党(The Israel Labor Party)与统一工人党(Mapam)曾组成联盟党团从而在议会中占居多数，此外从未有过某一个议会党团在议会中占居多数的现象。第9届议会拥有数量最为众多的议会党团，从议会任期之初的13个党团增加到议会即将结束任期时的20个党团。第13届议会也见证了议会党团从10个增加到16个的过程。只有第3届议会保持了12个议会党团的数量未有增减。

　　【党团委员会及立法】以色列议会中现有12个党团在活动，对议会的立法行为产生影响。首先，议案的数量主要是由议会党团来控制的。不同的议会党团根据各政党人数多少而得到提交议案的配额。如果配额用完，该党团提交的议案就无权被列入议程。因此议员提案必须首先得到其所在议会党团的批准。对于列入议程的议案，提案人有10分钟时间来解释提案的必要性，相关部长对此进行答辩。随后由议会全体会议投票决定是否将议案交付委员会继续审议。在委员会阶段，有关政党、利益集团的代表可参加讨论，提出意见。

　　【现有议会党团构成】

　　十、议会办事机构

　　【议员助手制度】每位议员可自主任命两名全职助手协助其在议会的工作。助手薪水由议会支付。助手对议员工作的影响力因个人情况不同而异，并非各游说团体的主要工作对象。

　　【议会研究部门】议会信息与研究中心。议会信息与研究中心由第15届议会议长亚伯拉罕•伯格(Avraham Burg)于2000年7月建立，目的是更好地适应信息技术和通讯手段迅猛发展给政治、经济、社会及议会工作提出的新要求。

　　议会信息与研究中心的职能包括：为议会和各委员会立法活动提供重要的信息来源；作为议会的一部分，承担对行政权力进行监督的责任；作为议会的一部分，参与讨论当前国家和社会公众关心的问题。2003年7月，第16届议会议长鲁温•瑞夫林(Reuven Rivlin)增加了该中心的职能，包括对议会各项立法建议提供经济和预算评估。

　　议会信息与研究中心旨在通过全面、平衡的研究和情况报告而提供客观的、具有可操作性的高质量信息。为此，中心拥有先进的技术基础设施，建有计算机信息管理系统，并可广泛借鉴使用以色列及世界多国的相关数据库信息。

　　十一、议会对外交往

　　议会对外交往始终与以外交部保持密切磋商，议员出访前一般有外交部官员前来吹风，但外交部所提供的意见和建议仅属于参考性质。

　　以议会目前已与世界上50多个国家的议会建立了定期交流机制。