【江苏】加强对政府诚信守法的监督

    中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》确定了法治政府建设的基本目标：“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。这二十四个字中，“守法诚信”最为关键，又最为艰巨。如果诚信缺失，其余二十个字就很容易流于形式或者被大打折扣。为此，《纲要》要求“发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设。”带头恪守诚信的政府才是真正的法治政府。因而，推进法治政府建设必须把诚信守法作为重点内容、重点任务。而作为国家权力机关的各级人大及其常委会，不仅要监督政府建立健全依法行政的制度体系，而且要监督政府真心实意地依法行政。

　　《纲要》所说的“守法诚信”，包含了多重要求。其一，既要守法，又要诚信。其二，守法行为本身即依法行政本身要诚信。既然诚信建设被写进法治政府建设纲要，作为法治政府建设的目标之一，我认为守法诚信，实质要求就是诚信守法，即政府在依法行政过程中要坚守诚信，贯彻诚实信用原则。政府诚信守法，要求政府的一言一行都要自觉遵守法律，尤其在依法行使行政权力，履行行政职责上必须恪守诚信，以一种高度自觉的态度真心实意地依法行政。随着行政法律法规体系的不断完善和对政府依法行政的持续强调以及各种监督的强化，政府行政行为于法有据渐成习惯。但是，形式上依法行政还不等于实质上的依法行政，更不等于已经建成法治政府。只有基于诚信的实质上的依法行政，才体现法治政府的本质。

　　一、依法行政实践中的诚信不足问题

　　在依法行政实践中，一些地方行政机关的具体行政行为诚信不足的现象并非个别。一些行政机关的行政管理活动或者行政执法活动形式上或者表面上也是依法行事，从实体到程序似乎都遵循了“法无授权不可为、法定职责必须为”的要求，于法有据，但实质上可能故意规避了法律对该行为的本质要求，而且通常隐藏着某种违背法律本意的动机。非诚信依法现象虽属少数，但表现形式多样，存在于许多领域、许多环节。略举如下：

　　一是不作为、慢作为。表现为负有特定职责的行政职能部门已经发现了应当依法处理的事项，却迟迟没有行动。例如不久前媒体曝光的新沂高流镇等地72家黑加油站点的问题。对这些黑加油站点群众早有反映，就在路边，说执法管理部门一直不知情不大可能，且据说前年就整治过，只是未见多大效果。黑加油站点依然存在且已有相当长时间，但直至媒体报道，引起公众反响和上级过问后才雷厉风行予以查处整顿。相当长时间内视而不见，听之任之，迟迟不采取有效措施予以查处取缔，而引起舆论强烈反映了，又很快解决了问题。这就是依法行政中缺乏诚信的表现。

　　二是推诿扯皮。所谓推诿，既有辖区之间的推诿，又有部门之间的推诿。如群众投诉反映，有企业偷排有害气体，导致周边居民不敢开窗。接到投诉后，这个区的环保执法部门说，我们区里的企业都是依法排放，没发生偷排；相邻区的环保执法部门也说他们区不存在企业违法排放的问题。有时一个非法生产加工企业，可能涉及生产销售假冒伪劣产品，可能涉及非法排污问题，还可能涉及消防安全问题，但群众向某个部门举报投诉后，接到举报投诉的部门可能找出种种理由认为不属于自己部门管，而应该由另外一个职能部门去管。确实，按照依法行政的要求，工商部门不能管环保的事，环保不能去管质监的事，质监也不能管安全生产的事。但是，即使没有本部门的事，接到群众反映后，至少也得去调查一下，至少也得把发现的问题转给另外一个职能部门；如果涉及到多个部门的，更应该主动联系其他部门一起查处，何况现在许多法律法规和政策都要求对某些重大问题齐抓共管。不是自己主管，不等于自己有权不管。那种能推则推的做法，也是一种依法行政过程中的失信行为。

　　三是搞“上有政策，下有对策”的变通，规避依法行政。例如，国家对土地利用实行严格的指标管理，有些基层政府在土地利用指标不够时，就采取长期以租代征的方法进行变通。表面上看并没有突破土地利用指标，但实质上在指标外照样利用土地进行非农建设。

　　四是向上级报告情况失实。依法行政的基本原则是实事求是，但有些地方政府或者政府部门在向上级汇报反映情况时存在失实的问题。最为典型的是统计数据注水现象，根据需要多报虚报或者少报瞒报。这种现象虽然与不合理考核机制有直接关系，但对上级政府或上级部门不如实报告情况，毫无疑问属于依法行政中的诚信缺失。

　　五是违背承诺。一些基层政府在招商引资中常常做出很有吸引力的承诺，包括提供优惠的硬条件和完善的软环境。但当投资者资金一到，就慢慢变卦了，许多承诺不再兑现。有些人将这种现象称之为“开门引资，关门捉资”或者说“关门打狗”。还有的表现为形式上依法交易，实质上以权违约。例如，在个别地方，政府公告土地出让条件，吸引企业交款竞拍。但当出让合同订立生效，收取土地出让金后，因故改变土地用途或者土地利用条件，以致中标企业陷入无法按原规划和土地出让合同开发利用土地。此时，企业可能不得不向政府要求退还部分土地出让金甚至要求赔偿损失，而政府则以种种理由拒绝或者无期限拖延退款。政府向公众承诺或者向特定的人、特定的组织承诺后，不兑现承诺的原因无论是当初的承诺不合法，还是合法的承诺兑现有困难，都违反了依法行政中的诚实信用原则。

　　表现形式多种多样，本质上都违背了诚实信用。不是行政机关做不到，而是没有实心实意去做。是诚信的缺失或者诚信不足，导致了一种停留在形式上的依法行政或者是打折扣的依法行政。

　　二、诚信缺失或者诚信不足对法治政府建设的消极影响

　　在一些地方、一些部门存在的非诚信依法行政现象，对法治政府建设具有严重的阻滞作用。

　　首先，损害政府诚信形象和建设法治政府的信心。依法行政实践中出现的少数不诚信现象，妨碍公众对政府诚信度的正确认知和公正评价，其结果是既损害政府形象，又损害人们建设法治政府的信心。

　　其次，妨碍法治政府建设整体目标的实现。职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效是法治政府建设的五项重要目标，但每一项目标的实现都离不开守法诚信四个字。如果没有诚信作为保证，科学设定的职能未必能实现，权责分明但仍可能滥用权力或者不负责任，执法不严、不公、暗箱操作或者执法谋利等现象也会禁而不绝。全面实现法治政府建设的整体目标必须以诚信为前提，以诚信为保证。

　　再次，法治政府建设难以得到群众支持。法治政府建设离不开公众的支持与配合，如果政府在依法行政过程中本身缺乏诚信，不能率先垂范、尊法守信，公众就会受到不良影响，从而难以形成自觉的守法意识，养成守法的良好习惯。公众的法律素质不能明显改善，法治政府建设就会缺乏群众基础，缺少群众的支持配合，就会困难重重。

　　最后，损害整个法治权威。为数不多的非诚信依法行为，对法治的权威性损害极大。法治政府依赖于整个法治权威的存在，法治政府建设的过程也是不断强化法治权威的过程。如果法治没有权威，也就不可能建成真正的法治政府。

　　三、人大强化对于政府诚信守法监督的三点建议

　　各级人大常委会对于法治政府建设的监督是其重要的监督内容之一。国务院将“守法诚信”作为法治政府建设的目标写进纲要，又提出了“发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设”的要求，地方政府应当以积极的行动实施纲要的这一要求。守法诚信四字中的诚信首先应当体现在守法过程中，在遵守法律、依法行政方面首先要做到恪守诚信。法治政府的诚信建设，政府是责任主体，但人大也应当行使监督的权力，督促政府加快诚信践诺机制建设。依据监督法规定的监督权能，各级人大常委会可以通过以下形式监督促进政府守信践诺机制建设，在依法行政过程中避免失信行为。

　　第一，听取和审议政府关于守信践诺机制建设的专项工作报告。作为法治政府建设的重要内容，加强政府守信践诺机制建设，发挥政府在诚信建设方面的示范作用，应该提上重要的议事日程，拿出具体的建设内容和实施方案。就目前而言，各级政府对此大多只有原则性的要求，守信践诺机制建设尚缺具体的内容措施。建议人大常委会在适当时候听取并审议政府守信践诺机制建设的专项工作报告，向政府提出加大力度推进守信践诺机制建设的要求和建议，以此督促推动政府在守信践诺机制建设方面有实质性的作为。

　　第二，在执法检查中将政府守法诚信作为检查的侧重点。人大常委会对于某个法律法规的实施情况进行执法检查，这是人大进行法律监督的基本形式之一。从以往的一些执法检查实践来看，执法检查容易将法律法规规范的主要对象是否遵守法律法规作为执法检查的重点内容，而对执法机关是否严格依法行政包括是否诚信依法的检查往往有所关注、有所涉及，但不会将其列为重点内容。例如，我们对环境保护法和省、市环境保护条例进行执法检查时，关注点通常在企业遵守环保法律法规的情况，而政府及其环保主管部门是否严格依法行政，是否存在执法不严、违法不究，是否存在执法滞缓、处罚轻缓的情况，检查时一般不会被重点关注。建议人大就某个法律或地方法规的实施进行执法检查时，坚持问题导向，将该法律法规的实施机关是否诚实、严格地执行相应的法律法规，是否存在不作为、慢作为、乱作为的情况，作为执法检查的侧重点。通过对行政机关实施法律法规情况的检查监督，督促行政机关以诚实守信的态度依法行政。

　　第三，在必要时针对行政行为是否恪守诚实信用的问题进行质询或者开展专项调查。举例来说，如果政府在征用土地时存在非法强拆现象，或者承诺的安置补偿迟迟不予兑现，以致引起了媒体和公众的强烈反响；又如果某个企业长期非法排污，群众多年举报，而环保执法部门不依法严格查处，问题多年依旧，那么，必要时人大可以就这些问题进行质询或者进行专项调查。这些问题多少反映出政府在依法行政方面的诚信度不足。诚信不足，导致行政行为有法不依，或者履行法定职责不力。为此，建议人大常委会在必要时启动质询，或者对某个问题进行专项调查，以对某些问题的质询和专项调查，促使政府的诚信建设从每一件事上做起。

　　（作者为江苏省人大常委会特约研究员、中国法治现代化研究院研究员）