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——2014年7月28日在省十二届人大常委会第十一次会议上
省财政厅厅长郑建新
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：省财政厅厅长郑建新
受省人民政府委托，我就《湖南省乡镇财政管理条例(修订草案)》(以下简称《条例》)作如下说明：
一、修订现行条例的必要性
乡镇财政是国家财政体系的重要组成部分。2000年1月15日，省九届人大常委会第十三次会议通过了《湖南省乡镇财政管理条例》，同年3月1日起正式施行。我省制定乡镇财政管理的地方性法规，为保障基层政权运转，促进城乡基本公共服务均等化，服务城乡统筹发展发挥了重要作用。但随着我省农村经济社会快速发展和社会管理改革深入推进，乡镇财政管理工作面临新形势、新问题，需要修订完善现行条例：一是乡镇财政运行环境发生变化。现行条例的立法背景是我省乡镇财政实行分税制预算管理，乡镇财政负责农业税费及各项事业费征收，各类统筹款和税费附加构成乡镇较为稳定的自主性收入来源。但是，经过农村税费改革，取消了各类农业税费，受经济发展水平、产业结构以及税种数量限制，绝大部分乡镇失去了自主性收入来源，即使有极少的税收收入，也难以按税种划分预算级次，乡镇财政实行统收统支或包干制，依靠各类财政转移支付维持运转。二是乡镇财政运行方式已作调整。由于乡镇财政运行环境发生变化，现行条例中有的规定与当前乡镇财政运行方式的实际相脱节，如现行条例规定农村教育费附加的“征、管、用”，观已取消农村教育费附加，乡镇财政不再承担教育支出责任。又如，观行条例规定预算外收支作为乡镇财政收支的重要组成部分，观预算外收支已全部纳入预算管理，其科目也已停止使用。三是财政资金安全存在风险。2004年以来，中央连续11年出台一号文件聚焦“三农”问题，推进社会主义新农村建设，加强公共财政转移支付，国家财政对乡村农田水利基础设施建设、农村义务教育、医疗卫生、社会保障、村级组织运转等基本公共服务的投入力度逐年加大，注入到我省乡、村的各类财政资金规模增大，迫切要求乡镇人民政府及其财政机构就近就地实施监管，保障财政资金使用效益。四是乡镇财政管理改革深入推进。2005年，我省试点乡镇财政管理方式改革，推行“乡财县管乡用”，县级财政部门在预算编制、账户设置、集中支付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇进行管理和监督。2001年，国家推行国库集中收付制度改革，建立国库单一账户体系，实行乡财县管的乡镇视同县级预算单位执行国库集中支付制度。我省乡镇财政管理的这两项重大改革事项，迫切需要通过立法加以规范。鉴于上述情况，有必要尽快修订现行条例。
二、起草和审查过程
《条例》为2013年立法计划调研项目。省财政厅成立了 《条例》立法工作小组，在全省财政系统征求修改意见和建议，赴永州市、常德市、长沙市和邵阳市开展立法调研，召开湘南、湘中和湘北3个地区的座谈片会，广泛听取相关部门、乡镇党委政府和基层财政工作人员的意见。2013年6月，省财政厅完成《条例》的初步起草工作；7月，召开立法专家论证会，研讨起草稿的框架体系及相关内容。2014年3月，省财政厅和省政府法制办在洞口县、桃源县分别召开有土2个县市区财政部门、10个乡镇党委政府和11个乡镇财政机构参加的立法调研座谈会；省财政厅召开厅长办公会， 审查《条例》第6稿并再次修改。4月1日，向省人民政府呈报《条例》送审稿。
省政府法制办收到《条例》送审稿后，书面征求省农办、发改、民政、人力资源社会保障、国土资源、环保、住房城乡建设、交通运输、农业、林业、水利、审计、监察、国资、地税、扶贫办等省直部门、14个市州政府、9个县区市和35名省十二届人大代表的意见，在省政府门户网站和红网上公开征求意见，召开省直有关部门协调会，根据各方面意见进行审查、协调和修改，三易其稿。《条例》在呈请省政府有关领导同志审定后，再次修改完善，形成报省政府常务会议审议的文稿。5月19日，《条例》经省政府第27次常务会议审议通过。《条例》共26条，主要对乡镇财政的预算收支、财政资金、资产债务等事项作出规定。
三、需要说明的几个问题
(一)关于管理体制。一级政府一级预算，乡镇政府是乡镇财政管理法律主体。实行乡财县管，乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。《条例》规定，乡镇政府负责本辖区财政工作管理，其具体工作由本乡镇财政机构负责。县级政府应当科学合理划分县乡事权，确定乡镇财政管理体制，明确县乡财政支出责任(第3条)。
(二)关于运转经费全额保障。目前，一般转移支付的比例越来越高，将乡镇运转经费，包括干部职工的津补贴在内的人员经费、公用经费等按标准全额纳入县级财政预算，既能维护乡镇干部职工的合法权益，又能够让广大乡镇负责人集中精力用于推动发展，维护乡村社会的和谐稳定。《条例》规定，省、设区的市(自治州)人民政府及其财政部门应当完善转移支付制度，建立健全基本财力保障激励机制，督促县级财政按照政策和标准履行乡镇基本财力保障责任，包括乡镇人员经费 (含工资和津补贴)和公用经费等。 乡镇财政收入不能满足其基本支出需要的，县级财政应当给予保障(第4条)。
(三)关于预算收支。一是预算编制。目前，在全省2084个乡镇中，长沙市17个、岳阳市3个和益阳市1个共21个财政收支规模较大、具备一定财政管理水平的乡镇，按照预算法规定编制本乡镇预算。其余2063个不具备设立预算条件的乡镇，县乡两级财政预算共编。《条例》规定，乡镇财政机构应当按照县级政府财政部门制定的乡镇预算编制方案和核定的乡镇机构人员经费、公用经费支出定额标准，编制本乡镇预算和决算草案。不具备设立预算条件的乡镇，比照县级政府预算单位，由县乡两级财政共同编制预算，汇总编入县级预算(第6条)。二是账户设置。实行乡财县管，账户统设，取消乡镇财政在各金融机构的所有账户， 由县级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政账户，并结合实际设置有关明细账户。《条例》规定，乡镇政府应当按照国家规定，经上级财政部门批准设置银行账户，通过国库单一账户体系管理本辖区财政收入和支出。由县乡两级财政共同编制预算的，县级政府财政部门应当将乡镇财政收入和支出纳入县级国库单一账户体系管理(第7条)。三是预算支出。实行乡财县管，集中收付， 乡镇所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理，支出以乡镇年度预算为依据。《条例》规定，乡镇机构使用财政资金，应当向乡镇财政机构申报；乡镇财政机构应当按照预算，审查用款计划，通过国库单一账户将资金直接拨付到商品、劳务供应者或者用款单位(第9条)。
(四)关于财政资金。《条例》对下列三类财政资金作出规定：一是运转资金。《条例》规定乡镇人员经费、公用经费、民生支出及其他必要支出的开支范围和标准，严格财务支出核算。财政补助村级组织的专项工作经费，由乡镇财政机构实行专账核算(第12条)。二是项目资金。《条例》规定，对列入乡镇财政预算的项目资金，上级主管部门拨付乡镇、未列入乡镇财政预算的项目资金，县市区人民政府有关部门在乡村实施项目并管理的资金，分别实施管理，确保项目资金专款专用 (第13条)。三是补贴资金。对补贴乡村居民的财政资金，《条例》规定公开补助政策及信息、补贴资金发放的程序，确保财政惠农补贴落实到位 (第14条)。
(五)关于资产债务。《条例》对乡镇既有的国有资产、确权后的国有资产和财政资金投入村集体经济组织形成的国有资产管理事项作出规定，防止国有资产流失(第15、16条)。以往乡镇政府举借债务、提供担保所形成的债务风险是影响农村社会稳定的一大隐患，必须严控防范。按照法不溯及既往的原则，旧债不属于《条例》规范的事项，需通过制定政策化解。为加强乡镇债务风险控制，《条例》规定，乡镇政府不得自行举借债务。有一定人口规模和经济实力的乡镇确需举借债务的，由县市区人民政府按照有关规定统筹安排和管理。乡镇政府不得违反国家规定擅自提供担保(第17条)。
以上说明，请予以审议。
编辑：redcloud